Γράφει ο Κηπουρός Παναγιώτης
Με τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία τον Φεβρουάριο του 2022, αναδείχθηκε εκ νέου η επιτακτική ανάγκη ετοιμότητας και δυνατότητας ταχείας μετακίνησης στρατιωτικού υλικού και προσωπικού εντός της επικράτειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής ΕΕ) (European Commission & High Representative, 2022, σ. 2). Ήδη από το 2018, είχε ξεκινήσει αυτή η προσπάθεια, μέσω του πρώτου Action Plan on Military Mobility (European Commision & High Representative, 2018, σ. 1). Ωστόσο, η μεταβολή του περιβάλλοντος ασφαλείας από το 2022 και έπειτα κατέστησε εμφανέστερους τους υφιστάμενους περιορισμούς σε διοικητικό και υποδομικό επίπεδο, καθώς και τις νέες απαιτήσεις στον τομέα της στρατιωτικής κινητικότητας (European Commission & High Representative, 2022, σ. 2). Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΕ προχώρησε το 2022 στην παρουσίαση του νέου σχεδίου της, το Action Plan on Military Mobility 2.0 (European Commission & High Representative, 2022, σ. 2). Το κύριο ερώτημα που γεννάται δεν έγκειται μόνο στην καταλληλότητα των παραπάνω δράσεων, αλλά στο κατά πόσο οι πρωτοβουλίες αυτές είναι ικανές να αντιμετωπίσουν τα εμπόδια της στρατιωτικής κινητικότητας στην Ευρώπη. Υπό αυτό το πρίσμα, η παρούσα ανάλυση εξετάζει το εύρος των μέτρων και προτάσεων της ΕΕ, και κατά πόσο αυτές μπορούν να καλύψουν υφιστάμενες υποδομικές, χρηματοδοτικές και θεσμικές ελλείψεις, μετατρέποντας την ευρωπαϊκή πολιτική φιλοδοξία σε επιχειρησιακή ετοιμότητα.
Το Action Plan on Military Mobility 2.0 στοχεύει στη διεύρυνση της ευρωπαϊκής προσέγγισης αναφορικά με τη στρατιωτική κινητικότητα, ενισχύοντας την ικανότητα των κρατών μελών να λειτουργήσουν συλλογικά και να απαντήσουν άμεσα σε ενδεχόμενες κρίσεις (European Commission & High Representative, 2022, σ. 2). Στόχος είναι η δημιουργία ενός διασυνδεδεμένου δικτύου, ικανού να θέσει σε λειτουργία την ταχεία, απρόσκοπτη και αποτελεσματική μετακίνηση στρατιωτικών δυνάμεων μεγάλης κλίμακας, οπουδήποτε και αν χρειαστεί (European Commission & High Representative, 2022, σσ. 2-3). Για την επίτευξη αυτού του στόχου, το σχέδιο στηρίζεται σε τέσσερις βασικούς πυλώνες: τη δημιουργία κόμβων εφοδιασμού και πολυτροπικών διαδρομών, ρυθμιστικά μέτρα για την αντιμετώπιση διαδικαστικών εμποδίων, την προώθηση της ανθεκτικότητας μέσω κοινού συντονισμού, ασκήσεων και προστασίας των μετακινήσεων, και την ανάπτυξη συνεργασιών με εξωτερικούς εταίρους, όπως ο Οργανισμός Βορειοατλαντικού Συμφώνου (εφεξής ΝΑΤΟ) (European Commission & High Representative, 2022, σ. 3).
Οι παραπάνω προτάσεις λαμβάνουν υπόψη την εθνική κυριαρχία και τις εσωτερικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων των κρατών μελών (European Commission & High Representative, 2022, σ. 3). Η διευρυμένη αυτή προσέγγιση προϋποθέτει, ωστόσο, την εφαρμογή των προβλεπόμενων μέτρων από τα κράτη μέλη, με την αποτελεσματικότητα να εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από την εναρμόνισή τους σε εθνικό επίπεδο (European Commission & High Representative, 2022, σ. 3). Τούτων δοθέντων, καθίσταται σαφές πως το όλο εγχείρημα δεν εξαρτάται απλώς από την ύπαρξη των κατάλληλων ρυθμίσεων και υποδομών, αλλά από τη λειτουργία ενός σύνθετου εφοδιαστικού και επιχειρησιακού πλαισίου, το οποίο προϋποθέτει την εναρμόνιση των εσωτερικών κανονισμών και διαδικασιών των κρατών μελών.
Για την υλοποίηση του σχεδίου, βασική προϋπόθεση της στρατιωτικής κινητικότητας αποτελεί η δυνατότητα των υφιστάμενων μεταφορικών υποδομών να στηρίξουν βαριές και μεγάλης κλίμακας στρατιωτικές μετακινήσεις σε σύντομο χρονικό διάστημα (European Commission & High Representative, 2022, σ. 3). Ως προς αυτό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μαζί με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), συνέκριναν το Διευρωπαϊκό Δίκτυο Μεταφορών (ΤΕΝ-Τ) με τις ανάγκες του στρατιωτικού δικτύου μεταφοράς, διαπιστώνοντας γεωγραφική επικάλυψη της τάξεως του 93% (European Commission & High Representative, 2022, σ. 3). Επιπλέον, η αναθεώρηση του ΤΕΝ-Τ 2024 είναι απτή απόδειξη πως η ΕΕ προχώρησε από τον σχεδιασμό, στην εφαρμογή συγκεκριμένων μέτρων, με την ευθυγράμμιση των υποδομών μεταφοράς με τις στρατιωτικές ανάγκες (European Commission & High Representative, 2025, σ. 4). Παρόλα αυτά, η έκθεση αναφέρει πως παρά το υψηλό ποσοστό γεωγραφικής συμφωνίας στο δίκτυο μεταφοράς, η συνεχής βελτίωση των υποδομών ως προς τις στρατιωτικές ανάγκες αποτελεί κύριο στόχο του Action Plan (European Commission & High Representative, 2022, σ. 7).
Συνεπώς, το 93% της γεωγραφικής επικάλυψης δεν συνεπάγεται αυτομάτως σε αντίστοιχο ποσοστό επιχειρησιακής ετοιμότητας. Στο πλαίσιο εφαρμογής του Action Plan 2.0, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ΕΥΕΔ προσδιόρισαν τέσσερις βασικούς διαδρόμους στρατιωτικής κινητικότητας, οι οποίοι εγκρίθηκαν από τη Στρατιωτική Επιτροπή της ΕΕ (EUMC) τον Οκτώβριο του 2024 και από το Συμβούλιο τον Μάρτιο του 2025 (European Commission & European External Action Service, 2025, σ. 5). Παράλληλα, η εύρεση υποδομικών κενών βρίσκεται σε εξέλιξη, επιχειρώντας να καλυφθούν αυτά τα κενά μέσω μελλοντικών επενδύσεων (European Commission & High Representative, 2025, σ. 5). Γενικότερα, παρατηρείται πρόοδος ως προς τον σχεδιασμό και την εφαρμογή μέτρων για την ισχυροποίηση του στρατιωτικού δικτύου μεταφοράς, με το υψηλό ποσοστό επικάλυψης ΤΕΝ-Τ να αποτελεί θετικό πρόσημο. Όμως, η πραγματική στρατιωτική κινητικότητα εξαρτάται από τεχνικά χαρακτηριστικά, όπως η χωρητικότητα, ανθεκτικότητα και η συνέχεια των διαδρομών.
Μια δεύτερη πολύ σημαντική προϋπόθεση για την επίτευξη του Σχεδίου, αποτελεί ο κατάλληλος και στοχευμένος χρηματοδοτικός σχεδιασμός. Στο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο 2021-2027, η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη χρηματοδότηση των έργων υποδομών μετακίνησης ανήλθε στα 6,5 δισ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές), με το τελικό ποσό μέσω του Connecting Europe Facility (CEF) να ανέρχεται μόλις στο 1,69 δισ. ευρώ (σε τρέχουσες τιμές), 75% χαμηλότερο από την αρχική πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (European Court of Auditors, 2025, σ. 10). Σε συνέχεια των προκλήσεων ασφαλείας στην Ευρώπη, σε συνάρτηση με την ρωσική επιθετικότητα στην Ουκρανία, το αρχικό ποσό του 1,69 δισ. ευρώ αποδείχθηκε ανεπαρκές, με αποτέλεσμα να ακολουθήσει το τετραετές χρηματοδοτικό κενό για νέες προκλήσεις κινητικότητας σχετικά με την δημιουργία και αναβάθμιση των υποδομών (European Court of Auditors, 2025, σ. 24). Η αναγκαιότητα διάθεσης οικονομικών πόρων αναδείχθηκε έντονα στην πρόσκληση του 2023, όπου σύμφωνα με το σχεδιάγραμμα της έκθεσης η ζήτηση για χρηματοδότηση ήταν 4,7 φορές πάνω από τον διαθέσιμο προϋπολογισμό στη μη χρηματοδότηση προτάσεων που είχαν υπερβεί τα απαιτούμενα όρια αξιολόγησης (European Court of Auditors, 2025, σ. 29).
Επίσης, ενδιαφέρον αποτελεί το γεγονός πως παρά τον εντοπισμό 500 περίπου κρίσιμων έργων (hotspots), το κόστος των οποίων υπολογίζεται στα 100 δισ. ευρώ, οι διαθέσιμοι πόροι παραμένουν ανεπαρκείς (European Commission & High Representative, 2025, σ. 7). Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ωστόσο, ενώ έχει προτείνει την αύξηση του διαθέσιμου προϋπολογισμού για τις ανάγκες της στρατιωτικής κινητικότητας στα 17,65 δισ. ευρώ για την περίοδο 2028-2034, η έγκριση αυτού παραμένει αντικείμενο διαπραγματεύσεων (έως Αύγουστο 2026) (European Commission & High Representative, 2025, σ. 8). Σύμφωνα με το Special Report 04/2025 του European Court of Auditors, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν είχε εξαρχής προχωρήσει στην ολοκληρωμένη εκτίμηση του συνολικού ύψους χρηματοδότησης που ήταν απαραίτητο για τη στήριξη του Σχεδίου (European Court of Auditors, 2025, σ. 19). Γενικά, παρατηρείται πως παρά τις φιλοδοξίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για περαιτέρω χρηματοδότηση, η αποτελεσματική αντιμετώπιση του εγχειρήματος φαίνεται πως θα κριθεί τόσο από το ποσοστό προσαρμογής του ευρωπαϊκού δικτύου μετακίνησης με τις στρατιωτικές απαιτήσεις, όσο και από την εξασφάλιση οικονομικής στήριξης αλλά και γενικότερης ευθυγράμμισης σε εθνικό επίπεδο.
Η τρίτη βασική προϋπόθεση σχετίζεται με το θεσμικό σκέλος, τη γραφειοκρατία και τις ρυθμιστικές διαδικασίες να αποτελούν ουσιαστικά τα νήματα του Σχεδίου. Συγκεκριμένα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χρησιμοποίησε σε μεγάλο βαθμό το ρυθμιστικό μοντέλο του ΝΑΤΟ, ώστε να εναρμονίσει και να απλοποιήσει τελωνειακές διαδικασίες και διασυνοριακές διαδικασίες στρατιωτικών μετακινήσεων (Håkansson, 2023, σ. 447). Το Action Plan 2.0 προσδοκεί στην υιοθέτηση αυτών των ρυθμίσεων, σημειώνοντας πως οι ρυθμιστικές διαδικασίες δύνανται να απλοποιηθούν, μεταξύ άλλων μέσω του EU Form 302 (European Commission & High Representative, 2022, σ. 10). Παράλληλα, καλεί τα κράτη μέλη να εναρμονίσουν τις εθνικές ρυθμίσεις με τις προτεινόμενες μέχρι το τέλος του 2023, περιορίζοντας τον χρόνο διεκπεραίωσης των διαδικασιών σε έως 5 εργάσιμες ημέρες (European Commission & High Representative, 2022, σ. 11). Παρόλα αυτά, η πραγματική εφαρμογή των μέτρων ποικίλλει από κράτος σε κράτος, ενώ παράλληλα δεν υπάρχει τυποποιημένη υποχρέωση των κρατών να αναφέρουν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή τα μέτρα που έλαβαν για την επίτευξη του Σχεδίου (European Court of Auditors, 2025, σσ. 20-21).
Επιπροσθέτως, σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας των ρυθμιστικών μέτρων και η αποκλειστική ευθύνη των κρατών μελών ως προς την εφαρμογή τους δημιουργούν καθυστερήσεις (European Commission, 2025, σσ. 17-18). Ειδικότερα, το 76,92% των ερωτηθέντων κρατών μελών χαρακτηρίζει τις τελωνειακές διαπιστώσεις και τις άδειες μετακίνησης ως κρίσιμα σημεία συμφόρησης (European Commission, 2025, σσ. 17-18). Η θεσμική πρόκληση, επομένως, δεν περιορίζεται στην έλλειψη ρυθμιστών κανόνων και διαδικασιών, καθώς η ΕΕ επιχειρεί διαρκώς να παρέχει το κατάλληλο θεσμικό πλαίσιο, σεβόμενη την εθνική κυριαρχία των κρατών μελών. Ο περιορισμός αφορά κυρίως τη συνεπή ενσωμάτωση των ευρωπαϊκών ρυθμιστικών από τα κράτη μέλη και τον εναρμονισμό με τους εθνικούς κανονισμούς ώστε να εφαρμοστούν με τέτοιο τρόπο, επιτυγχάνοντας μία συνεκτική ευρωπαϊκή πολιτική στρατιωτικής μετακίνησης.
Το πραγματικό ερώτημα, όμως, παραμένει το εξής: πέρα από την ύπαρξη ισχυρών θεσμών, κατάλληλων υποδομών και επαρκούς χρηματοδότησης, υπάρχουν τα ανάλογα μέσα τα οποία θα κληθούν να φέρουν εις πέρας μια ταχεία στρατιωτική μετακίνηση βαρέως πολεμικού υλικού και στρατευμάτων; Το Action Plan 2.0 προσβλέπει στην ανάπτυξη στρατιωτικών και πολιτικών δυνατοτήτων αερομεταφοράς και τη δημιουργία εφοδιαστικής αλυσίδας, επιχειρώντας να θέσει σε λειτουργία τα κατάλληλα μέσα προς την επίτευξη του στόχου, έχοντας εντοπίσει εγκαίρως το πρόβλημα (European Commission & High Representative, 2022, σσ. 14-15). Βέβαια, ενώ υπάρχει ο ανάλογος σχεδιασμός, τα κράτη μέλη φαίνεται να διατηρούν αμφιβολίες, με το 66,67% αυτών που συμμετείχαν στη διαβούλευση να θεωρούν τη διαθεσιμότητα των αντίστοιχων μεταφορικών μέσων ως πρόβλημα (European Commission, 2025, σ. 34). Ο λόγος αυτός εξηγείται από το γεγονός πως τα ευρωπαϊκά κράτη, ευρισκόμενα στην μεταψυχροπολεμική εποχή, στράφηκαν περισσότερο σε εμπορικούς παρόχους, δημιουργώντας πολιτικές δομές ικανές να στηρίξουν τις εμπορικές ανάγκες, θέτοντας τις στρατιωτικές δυνατότητες μεταφοράς σε δευτερεύουσας σημασίας ανάγκη. (European Commission, 2025, σ. 33-34).
Συμπληρωματικά, οι ελλείψεις αφορούν κυρίως σε σιδηροδρομικές πλατφόρμες ικανές να υποστηρίξουν τη μετακίνηση μεγάλου όγκου βαρέως εξοπλισμού, οχήματα βαρέως τύπου και πλοία Ro-Ro, ενώ περιορισμοί παρατηρήθηκαν και σε λιμενικούς άξονες (European Commission, 2025, σ. 34-35). Ο πόλεμος στην Ουκρανία εξάλλου έδειξε πως το ζήτημα δεν αφορά μόνο την ικανότητα μεταφοράς στρατιωτικού εξοπλισμού, αλλά έγκειται στην επιχειρησιακή διατήρηση αυτών των δυνάμεων ως κρίσιμο παράγοντα ασφάλειας και σταθερότητας (Sollfrank & Boeke, 2024, σσ. 10-11). Βάσει των παραπάνω, γίνεται αντιληπτό πως η αποτελεσματικότητα δεν κρίνεται μόνο στην ύπαρξη των κατάλληλων υποδομών και θεσμών, αλλά στην ύπαρξη των ίδιων των εφοδιαστικών μέσων ως παράγοντα σταθερότητας, καθώς το ευρωπαϊκό σχέδιο στρατιωτικής μετακίνησης καλείται να θέσει σε λειτουργία μέσα τα οποία διαφαίνεται να μην βρίσκονται σε επαρκές επίπεδο επιχειρησιακής ετοιμότητας.
Συμπερασματικά, οι προτάσεις της ΕΕ μέσω του Action Plan 2.0, αν και φιλόδοξες, αντιμετωπίζουν προβλήματα τα οποία κατά κύριο λόγο άπτονται στην ευχέρεια των κρατών μελών, ώστε η πολιτική φιλοδοξία να καταφέρει να πάρει τον δρόμο προς την επιχειρησιακή πραγματικότητα. Οι προσπάθειες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής μπορούν να χαρακτηριστούν αισιόδοξες, μιας και επιχειρούν να δώσουν λύση σε σημαντικές υποδομικές, θεσμικές και χρηματοδοτικές αδυναμίες, αναγνωρίζοντας τις τρέχουσες ελλείψεις στις μετακινησιακές δυνατότητες. Παρά την πρόοδο που έχει σημειωθεί, τα προβλήματα εξακολουθούν να υφίστανται με την περιορισμένη χρηματοδότηση, τις ανομοιογενείς εσωτερικές ρυθμιστικές διαδικασίες των κρατών μελών και τις βασικές ελλείψεις σε οχήματα και άλλα μέσα, καθιστώντας το ευρωπαϊκό εγχείρημα, όχι τόσο ζήτημα επαρκούς σχεδιασμού, αλλά πραγματικής ικανότητας εφαρμογής των μέτρων σε εθνικό επίπεδο. Υπό αυτή την έννοια, η επιτυχία του Action Plan 2.0 και γενικότερα του εγχειρήματος μιας κοινής ευρωπαϊκής κατεύθυνσης στον αμυντικό τομέα θα κριθεί από την προθυμία των κρατών μελών να μετατρέψουν τις ευρωπαϊκές προτάσεις σε ουσιαστικά εργαλεία, ικανά να θέσουν την Ευρώπη επιχειρησιακά έτοιμη να ανταποκριθεί σε υφιστάμενες, αλλά κυρίως μελλοντικές εν δυνάμει κρίσεις.
Βιβλιογραφία / Πηγές
Ακαδημαϊκά άρθρα
Håkansson, C. (2023). The strengthened role of the European Union in defence: The case of the Military Mobility project. Defence Studies, 23 (3), 436–456. Διαθέσιμο σε: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14702436.2023.2213647
Sollfrank, A., & Boeke, S. (2024). Enablement and Logistics as Critical Success Factors for Military Operations: Comparing Russian and NATO Approaches. The RUSI Journal, 169 (7), 10–11. Διαθέσιμο σε: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03071847.2024.2434137
Πρωτογενείς πηγές
European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. (2018). Joint Communication to the European Parliament and the Council on the Action Plan on Military Mobility (JOIN(2018) 5 final). EUR-Lex. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018JC0005&from=ES
European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. (2022). Action Plan on Military Mobility 2.0 (JOIN (2022) 48 final). EUR-Lex. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022JC0048
European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. (2025). Joint Communication to the European Parliament and the Council on Military Mobility (JOIN (2025) 846 final). European Commission. Διαθέσιμο σε: https://defence-industry-space.ec.europa.eu/document/download/a5b639aa-4d77-44b8-9f98-6bc0e54be984_en?filename=Joint%20communication%20on%20Military%20Mobility.pdf
European Commission & European External Action Service. (2025). Joint Report to the European Parliament and the Council on the implementation of the Action Plan on Military Mobility 2.0 (JOIN (2025) 11 final). EUR-Lex. Διαθέσιμο σε: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7322-2025-INIT/en/pdf
European Commission. (2025). Commission Staff Working Document on Military Mobility accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on establishing a framework of measures to facilitate the transport of military equipment, goods and personnel across the Union (SWD (2025) 847 final). European Commission. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025SC0847
European Court of Auditors. (2025). EU military mobility – Full speed not reached due to design weaknesses and obstacles en route. Special Report 04/2025. European Court of Auditors. Διαθέσιμο σε: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2025-04/SR-2025-04_EN.pdf
Πηγή Εικόνας:
CZDEFENCE. (n.d.) Military Mobility in the EU/NATO. CZDEFENCE – Czech Defense Journal. Διαθέσιμο σε: https://www.czdefence.com/article/military-mobility-in-the-eu-nato