Γράφει η Χριστίνα-Μαρία Μιχαηλίδου
Σήμερα διανύεται η 6η Προγραμματική Περίοδος της Πολιτικής Συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής ΕΕ), η οποία έχει διάρκεια από το 2021 έως το 2027. Στόχος της συγκεκριμένης πολιτικής είναι κυρίως η μείωση των διαπεριφερειακών ανισοτήτων, αναφερόμενοι στις ανισότητες που υφίστανται στα επίπεδα οικονομικής ανάπτυξης, στο εισόδημα, στην απασχόληση, στις ευκαιρίες για λήψη υπηρεσιών υγείας και εκπαίδευσης, καθώς και στην προσβασιμότητα των περιοχών λόγω των διαφορετικών γεωμορφολογικών τους χαρακτηριστικών (Αρτελάρης, 2023, σ. 29). Το περιεχόμενο της Πολιτικής Συνοχής για την Προγραμματική Περίοδο 2028-2034, σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής για το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (εφεξής ΠΔΠ), φανερώνει την στροφή της εν λόγω πολιτικής, προκειμένου αυτή να ανταποκρίνεται αποτελεσματικότερα στις προκλήσεις τις κλιματικής αλλαγής και στη μεταβολή του διεθνούς γεωπολιτικού περιβάλλοντος.
Ο στόχος της μείωσης του αναπτυξιακού χάσματος μεταξύ των περιοχών της ΕΕ ορίστηκε ήδη από την ιδρυτική Συνθήκη της ΕΟΚ, δηλαδή τη Συνθήκη της Ρώμης το 1957. Μέχρι και το 1986, οπότε και οριοθετήθηκε ο στόχος της κοινωνικής και οικονομικής συνοχής με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ο στόχος της εδαφικής συνοχής προστέθηκε το 2007), δεν υπήρξε ορισμένο θεσμικό πλαίσιο άσκησης περιφερειακής πολιτικής, με εξαίρεση την ίδρυση Ταμείων, όπως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (εφεξής ΕΤΠΑ) το 1975. Από το 1988 και έπειτα, η Πολιτική Συνοχής εφαρμόζεται στηριζόμενη στις αρχές του προγραμματισμού, της εταιρικής σχέσης, της συγκέντρωσης των πόρων και της προσθετικότητας, με τις Περιφέρειες της ΕΕ να κατηγοριοποιούνται σε λιγότερο αναπτυγμένες περιφέρειες, περιφέρειες σε μετάβαση και αναπτυγμένες περιφέρειες ανάλογα με το επίπεδο ανάπτυξής τους (Μούσης, 2008, σ. 227). Βασικότερος δείκτης αξιολόγησης αυτού του επιπέδου και κύριο κριτήριο εξέτασης της πορείας της σύγκλισης είναι το Κατά Κεφαλήν ΑΕΠ (Ανδρέου, 2016, σ. 349). Σήμερα τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (εφεξής ΕΔΕΤ) της ΕΕ είναι το ΕΤΠΑ, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής (για κράτη-μέλη με Κατά Κεφαλήν ΑΕΠ μικρότερο του 90% του μέσου όρου των κρατών-μελών της ΕΕ), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (Κανονισμός 1303/13). Οι στόχοι χρηματοδότησης διαμορφώνονται βάσει της αξιολόγησης των προγραμμάτων που υλοποιούνται την προηγούμενη προγραμματική περίοδο αλλά ταυτόχρονα λαμβάνονται υπόψη οι εκάστοτε κρίσεις οικονομικού, περιβαλλοντικού, κοινωνικού και πολιτικού περιεχομένου. Μέχρι σήμερα, οι προκλήσεις που έπρεπε να αντιμετωπιστούν στο πλαίσιο της Πολιτικής Συνοχής ήταν η παγκόσμια οικονομική κρίση του 2008, η πανδημία COVID-19 το 2020 και η κλιματική αλλαγή το 2023 (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2024, σ. iii). Όμως, πρέπει να αναφερθεί ότι η Πολιτική Συνοχής λειτουργεί αντισταθμιστικά στην πολιτική της Ενιαίας Αγοράς, με κύριο χαρακτηριστικό της τον έντονο ανταγωνισμό, και σε δεύτερο βαθμό στην πολιτική της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης, η οποία βασίζεται σε αυστηρούς δημοσιονομικούς κανόνες (Μητσός, 2020, σ. 8).
Διαχρονικά, η πορεία της σύγκλισης έχει διανύσει διάφορα στάδια, άλλοτε ενισχυόταν και άλλοτε μειωνόταν, αλλά εκείνο που δεν μπορεί να αμφισβητηθεί είναι η οικονομική ανάπτυξη των περιοχών. Εκείνο που συμπεραίνεται, σύμφωνα με τις Εκθέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, είναι ότι το επίπεδο ανάπτυξης, εξεταζόμενο από τον δείκτη του Κατά Κεφαλήν ΑΕΠ, αυξάνεται στο σύνολο των περιφερειών αλλά όχι στον επιθυμητό βαθμό, προκειμένου να επιτευχθεί η σύγκλιση (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2024, σ. i & v). Η παραγωγική διάρθρωση της χώρας, η δυνατότητα απορρόφησης των κοινοτικών πόρων και ο τρόπος και η ποιότητα άσκησης της εθνικής πολιτικής έχουν εντοπιστεί ως παράγοντες που επηρεάζουν το μέγεθος της ανισότητας, σε σχέση με το ύψος των πόρων που αποδεσμεύονται από τα ΕΔΕΤ (Χρυσομαλλίδης, 2022, σ. 10). Η επίδραση αυτών των εθνικών παραγόντων καθίσταται πιο σαφής με το παράδειγμα των κρατών-μελών της Βορειοανατολικής Ευρώπης∙ προσχώρησαν το 2004 στην ΕΕ αλλά το Κατά Κεφαλήν ΑΕΠ τους έχει αυξηθεί σημαντικά μέχρι σήμερα, συγκριτικά με κράτη-μέλη της Νότιας Ευρώπης (βλ. Ελλάδα), που είναι αποδέκτες κοινοτικών πόρων συνοχής για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα αλλά το Κατά Κεφαλήν ΑΕΠ τους παραμένει χαμηλό (Eurostat, 2023).
Σύμφωνα με την τελευταία Έκθεση Αξιολόγησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (2024, σ. v), η Πολιτική Συνοχής που υλοποιήθηκε την περίοδο 2014-2020 συνέβαλε στη βελτίωση της καινοτομίας και στην ενίσχυση της κατάρτισης και κατά συνέπεια στην επέκταση της ανταγωνιστικότητας και στην καλύτερη λειτουργία της Ενιαίας Αγοράς. Επίσης, βελτιώθηκε η ποιότητα της διακυβέρνησης των κρατών-μελών, ενώ μετριάστηκαν οι επιπτώσεις της πανδημίας COVID-19 και του πολέμου Ρωσίας-Ουκρανίας κυρίως προς τις λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2024, σ. v). Παρόλο που τα ποσοστά ανεργίας μειώθηκαν, οι προκλήσεις σε κοινωνικό επίπεδο, δηλαδή ως προς το επίπεδο φτώχειας και την κοινωνική ένταξη, συντηρούν το χάσμα μεταξύ των περιφερειών «Βορρά-Νότου» και «Δύσης-Ανατολής». Όσον αφορά τις οικονομικές ανισότητες, αυτές είναι έντονες τόσο μεταξύ των περιφερειών της ΕΕ όσο και ανάμεσα στις περιφέρειες του κάθε κράτους-μέλους, με το φαινόμενο να παρατηρείται πιο έντονα στις φτωχότερες περιφέρειες. Έντονες ανισότητες υπάρχουν και σε εδαφικό επίπεδο λόγω της περιορισμένης προσβασιμότητας σε ορεινές, νησιωτικές και αραιοκατοικημένες περιοχές (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2024, σ. xiii-xiv).
Το 2024 ο Μάριο Ντράγκι, πρώην Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, και ο Ενρίκο Λέτα, πρώην πρωθυπουργός της Ιταλίας, συνέταξαν εκθέσεις για την «υπαρξιακή κρίση της ΕΕ» και για την ανάγκη μετατροπής της Ενιαίας Αγοράς σε κάτι πολύ μεγαλύτερο από μια αγορά (Ευρωπαϊκή Ένωση, 2025, σ. 5). Το κοινό σημείο και των δύο εκθέσεων είναι η προώθηση του στόχου της ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας της ΕΕ μέσα από την επέκταση της ΕΕ και σε τομείς όπως η καινοτομία, η ενέργεια, η διαστημική και η αμυντική βιομηχανία (Κρητικός, 2024). Ως προς την Πολιτική Συνοχής, ο Ντράγκι τάχθηκε περισσότερο υπέρ της συνολικής ανάπτυξης της ΕΕ μέσα από την προώθηση του εμπορίου και της καινοτομίας, παρά υπέρ της μείωσης των ανισοτήτων (Ευρωπαϊκή Ένωση, 2025, σ. 7). Από την άλλη πλευρά, ο Λέτα ισχυρίστηκε ότι κάθε Ευρωπαίος πολίτης πρέπει να έχει το δικαίωμα να παραμένει στον τόπο του, δηλαδή σε μια περιοχή που πρέπει να είναι αναπτυγμένη, προκειμένου να αποφευχθεί το ενδεχόμενο της μετανάστευσης (Κρητικός, 2024).
Αυτές οι δύο εκθέσεις αποτέλεσαν τη βάση πρώτα για τη Νέα Ευρωπαϊκή Συμφωνία για την Ανταγωνιστικότητα και έπειτα για την κατάρτιση του ΠΔΠ 2028-2034. Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2025), οι επικρατούσες διεθνείς συνθήκες (πόλεμος Ρωσίας-Ουκρανίας, γεωπολιτική αστάθεια και διατάραξη εμπορικών σχέσεων) ανέδειξαν την ανάγκη της ανεξαρτητοποίησης της ΕΕ, δίνοντας έμφαση στην ασφάλεια, την άμυνα, την ανταγωνιστικότητα, την στρατηγική αυτονομία, τη μετανάστευση και την επισιτιστική ασφάλεια. Γι’ αυτόν τον λόγο ο νέος προϋπολογισμός της ΕΕ πρέπει να φέρει τρία χαρακτηριστικά: απλούστευση, ευελιξία και να είναι πιο στρατηγικός (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2025). Με τον όρο «απλούστευση» νοείται η εξάλειψη των αλληλοεπικαλύψεων δράσεων και των κατακερματισμένων χρηματοδοτικών προγραμμάτων. Με τον όρο «ευελιξία» νοείται η δυνατότητα της ΕΕ να προσαρμόζεται πιο άμεσα σε απρόβλεπτες καταστάσεις, ενώ ο πιο στρατηγικός σχεδιασμός παραπέμπει στον καθορισμό κοινών στόχων και πολιτικών προτεραιοτήτων, ώστε να γίνεται αποτελεσματικότερη διαχείριση των πόρων. Το ύψος του προτεινόμενου προϋπολογισμού κρίνεται αρκετά φιλόδοξο, καθώς αγγίζει τα 1,98 τρις ευρώ, ένα ποσό που αντιστοιχεί στο 1,26% του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος της ΕΕ (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2025).
Όσον αφορά την Πολιτική Συνοχής, προτείνεται ο εκσυγχρονισμός της, με την ενισχυμένη στήριξη των λιγότερο αναπτυγμένων περιφερειών, ακόμα και των εξόχως απόκεντρων, ώστε να μην μείνει καμία στο περιθώριο και να βελτιωθεί η πρόσβαση σε οικονομικές ευκαιρίες και καλύτερη ποιότητα ζωής (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2025, σ. 6). Ειδικότερα, προβλέπεται η δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Ταμείου Οικονομικής, Κοινωνικής και Εδαφικής Συνοχής, Γεωργίας και Υπαίθρου, Αλιείας και Θάλασσας, Ευημερίας και Ασφάλειας το οποίο θα χρηματοδοτεί τα Εθνικά και Περιφερειακά σχέδια εταιρικής σχέσης. Προβλέπεται ότι αυτό το Ταμείο θα χρηματοδοτήσει κονδύλια ύψους 865 δις ευρώ. Τα σχέδια εταιρικής σχέσης θα προγραμματίζουν ενέργειες και δράσεις, πλήρως εναρμονισμένες με τις κοινές προτεραιότητες της ΕΕ, όπως αποτυπώνονται στο «ευρωπαϊκό εξάμηνο», ώστε να μεγιστοποιείται ο αντίκτυπος «κάθε ευρώ που δαπανάται». Με τον από κοινού προγραμματισμό επιδιώκεται ο εξορθολογισμός των διαδικασιών και η περαιτέρω ανάπτυξη συνεργειών. Ταυτόχρονα οι δράσεις αυτές θα προσαρμόζονται στην περιφερειακές και τοπικές ανάγκες με τη συνέχιση της Στρατηγικής της Έξυπνης Εξειδίκευσης (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2025, σ. 4-6).
Οι θεσμικές αλλαγές στον τρόπο λειτουργίας της Πολιτικής Συνοχής έχουν προκαλέσει αντιδράσεις από τις δομές της Τοπικής Αυτοδιοίκησης των κρατών-μελών αλλά και από την Επιτροπή των Περιφερειών της ΕΕ (Fortuna, 2025). Σύμφωνα με την Πρόεδρο της Επιτροπής, Κάτα Τούτο, η δημιουργία του Υπερταμείου συνεπάγεται την ένταξη των τομέων της γεωργίας, της μετανάστευσης, του ελέγχου των συνόρων και άλλων σε ένα «αγώνα πείνας» (Fortuna, 2025). Ο ισχυρισμός αυτός στηρίζεται στην άποψη ότι η διεκδίκηση κοινοτικών πόρων θα οδηγήσει σε διαμάχες μεταξύ των δικαιούχων, ιδιωτικού και δημόσιου τομέα, με αποτέλεσμα την άνιση και άδικη κατανομή τους. Ειδικότερα, η Επιτροπή των Περιφερειών τάσσεται κατά της ένταξης του τομέα της γεωργίας στο εν λόγω ταμείο, ενώ αρνητικά κρίνονται και τα εθνικά σχέδια εταιρικής σχέσης (Fortuna, 2025). Κρίνεται ότι μέσω των εθνικών σχεδίων θα παραμεριστούν οι τοπικές ανάγκες και τα όργανα των Δήμων και των Περιφερειών θα φέρουν μόνο εκτελεστικό ρόλο και όχι αποφασιστικό. Σύμφωνα με τα Δελτία Τύπου που έχει εκδώσει η Επιτροπή των Περιφερειών (2025, 2026) προβάλλεται ο κίνδυνος της ενίσχυσης παρά της αποδυνάμωσης των περιφερειακών ανισοτήτων.
Σύμφωνα με όσα αναφέρθηκαν, διαπιστώνεται ότι επιδιώκεται μια σημαντική θεσμική αλλαγή στην Πολιτική Συνοχής. Από το 1988 μέχρι σήμερα, ο αριθμός των χρηματοδοτικών Ταμείων αυξανόταν με τη λογική να αντιστοιχεί ένα Ταμείο σε έναν τομέα πολιτικής, ενώ σήμερα επιδιώκεται η σύσταση ενός Υπερταμείου για λόγους απλούστευσης και αμεσότητας. Η αλλαγή αυτή είναι θεμιτή, αρκεί να υλοποιηθεί με αποτελεσματικά και δίκαια μέσα και μηχανισμούς. Επίσης, με την κατάρτιση και εφαρμογή των εθνικών σχεδίων εταιρικής σχέσης, τίθενται σε κίνδυνο η τήρηση των αρχών της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, της εταιρικής σχέσης αλλά και της αλληλεγγύης, λόγω πιθανής αποδυνάμωσης του αποφασιστικών ρόλου των Δήμων και των Περιφερειών. Όπως συμπεραίνεται, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιχείρησε να συγκεράσει τις προτάσεις των Ντράγκι και Λέτα για την Πολιτική Συνοχής και αναμένεται η εξέταση των αποτελεσμάτων αυτού του συγκερασμού. Κρίνεται ότι η επόμενη προγραμματική περίοδος θα είναι καθοριστική για το μέλλον της Πολιτικής Συνοχής∙ είτε θα τεθούν οι βάσεις για ένα νέο σύστημα χρηματοδότησης με τα κράτη-μέλη να υποχρεούνται να ενισχύσουν περαιτέρω τον ρόλο της τοπικής αυτοδιοίκησης, είτε θα αποδειχθεί ότι χρειάζεται μεγάλο χρονικό διάστημα για την ουσιαστική αποδοχή αυτής της μεταρρύθμισης με το ενδεχόμενο να τεθεί σε κίνδυνο η αποστολή της Πολιτικής Συνοχής.
Βιβλιογραφία
Ανδρέου Γ. (2016). Η ευρωπαϊκή πολιτική συνοχής στο Μαραβέγιας Ν. (επίμ). Ευρωπαϊκή Ένωση-Δημιουργία, εξέλιξη, προοπτικές. Εκδόσεις Κριτική.
Αρτελάρης Π. (2023). Περιφερειακές ανισότητες στην Ελλάδα. Εκδόσεις Κάλλιπος.
Μούσης Ν. (2008). Ευρωπαϊκή Ένωση-δίκαιο, οικονομία, πολιτική. 12η έκδοση. Εκδόσεις Παπαζήση.
Χρυσομαλλίδης Χ. (2022). Αποτίμηση των επιπτώσεων της πολιτικής συνοχής της ΕΕ στην ευρωπαϊκή και την ελληνική οικονομία: επισκόπηση εμπειρικών μελετών. Στο: Αειχώρος, Τεύχος 34. Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας.
Μητσός Α. (2020). Πολιτική Συνοχής: Σκεπτικό, κίνητρα, αρχές και στόχοι. Policy Paper #32. Ελληνικό Ίδρυμα Ευρωπαϊκής και Εξωτερικής Πολιτικής. Διαθέσιμο σε: https://www.eliamep.gr/wp-content/uploads/2020/06/Policy-paper-32.pdf
Κρητικός Α. (2024). Εκθέσεις Λέτα και Ντράγκι: Μονόδρομος μετ’ εμποδίων. Policy Briefs Ευρωπαϊκής Οικονομίας #5/2024. Ελληνικό Ίδρυμα Ευρωπαϊκής και Εξωτερικής Πολιτικής. Διαθέσιμο σε: https://www.eliamep.gr/wp-content/uploads/2024/11/Policy-briefs-special-edition-Leventis-5-EL-.pdf
Ευρωπαϊκή Ένωση. (2025). The Future of European competitiveness. Part A: A competitiveness strategy for Europe. Luxemburg. Διαθέσιμο σε https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report_en#paragraph_47059
Ευρωπαϊκή Επιτροπή. (2025). Ένας δυναμικός προϋπολογισμός της ΕΕ για τις προτεραιότητες του μέλλοντος – Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2028-2034. Ευρωπαϊκή Ένωση. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025DC0570R(01)&qid=1777560194555
Ευρωπαϊκή Επιτροπή. (2024). Ένατη έκθεση για την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή. Ευρωπαϊκή Ένωση. Διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/reports/cohesion9/EL_9CR_Highlights.pdf
Επιτροπή των Περιφερειών. (2026). Δελτίο Τύπου: Μελλοντικός προϋπολογισμός της ΕΕ: οι περιφέρειες ζητούν την εξουσία να μπλοκάρουν εδαφικά τυφλά εθνικά επενδυτικά σχέδια. Διαθέσιμο σε: https://www.cor.europa.eu/el/eidiseis/mellontikos-proypologismos-tis-ee-oi-perifereies-zitoyn-tin-exoysia-na-mplokaroyn-edafika-tyfla
Επιτροπή των Περιφερειών. (2025). Δελτίο Τύπου: Μελλοντικός προϋπολογισμός της ΕΕ: οι τοπικοί ηγέτες και οι κορυφαίοι ευρωβουλευτές ενωμένοι προτρέπουν τους πρωθυπουργούς της ΕΕ να διασφαλίσουν ισχυρή πολιτική συνοχής. Διαθέσιμο σε: https://www.cor.europa.eu/el/eidiseis/mellontikos-proypologismos-tis-ee-oi-topikoi-igetes-kai-oi-koryfaioi-eyroboyleytes-enomenoi
Eurostat. (2026). GDP per inhabitant. Ec.europa.eu. Διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/assets/estat/E/E4/gisco/statistical_atlas/2025/CH07/CH07M01.pdf
Fortuna G. (2025). Θα μετατρέψει ο νέος προϋπολογισμός της ΕΕ την πολιτική συνοχής σε περιφερειακούς “Αγώνες Πείνας”;. Euronews. Διαθέσιμο σε: https://gr.euronews.com/my-europe/2025/07/18/8a-metatrepsei-o-neos-proypologismos-ths-ee-thn-politikh-synoxhs-se-perifereiakoys-agwnes