Γράφει η Πηνελόπη Γκαμπέτα
Κατά την τρίτη δεκαετία του 21ου αιώνα, η οποία χαρακτηρίζεται ως «πολυκρίση», σύμφωνα με τον Tooze (Tooze, 2023), η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) βρίσκεται αντιμέτωπη με μια σειρά θεσμικών ζητημάτων, τα οποία υπονομεύουν την ισχυρή παρουσία της στο παγκόσμιο σύστημα. Μεταξύ αυτών είναι η ασάφεια που έχει προκληθεί στις ευθύνες και τις υποχρεώσεις των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων που διαμορφώνουν δυσδιάκριτα όρια μεταξύ τους.
Πιο συγκεκριμένα, το παρόν άρθρο πραγματεύεται τη σχέση μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής στον καθορισμό της νομοθετικής ατζέντας. Αυτή η σχέση έχει χαρακτηριστεί «ανταγωνιστική συνεργασία» από τους Bocquillon και Dobbles (Bocquillon και Dobbles, 2014). Ως εκ τούτου, δέκα χρόνια αργότερα θα επαναξιολογηθεί αυτή η σχέση καθώς το 2024 αποτελεί μια κομβική χρονιά. Το ερευνητικό ερώτημα που θα επιχειρηθεί να απαντηθεί «Πώς και γιατί η σχέση μεταξύ Συμβουλίου και Επιτροπής μπορεί να χαρακτηριστεί ως ανταγωνιστική συνεργασία στον καθορισμό της νομοθετικής ατζέντας στη μετά τη Λισαβόνα εποχή;».Φέτος, η θητεία του Σαρλ Μισέλ ως Προέδρου του Συμβουλίου λήγει με τον Αντόνιο Κοστα να τον διαδέχεται, ενώ η θητεία της Ούρσαλ Φον ντερ Λάιεν ως Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ανανεώθηκε το καλοκαίρι. Είναι λοιπόν ιδανική στιγμή για να ερευνηθεί το θέμα, ειδικά αν ληφθεί υπόψιν και ο αλαζονικός χαρακτήρας του Βέλγου πολιτικού, αφού ο απερχόμενος πρόεδρος του Συμβουλίου είχε επιδοθεί σε έναν άσκοπο πόλεμο με Ούρσαλ Φον ντερ Λάιεν, Πολλά έχουν γραφτεί για την συνεργασία των δύο αυτών πολιτών καθώς η σχέση τους είναι αρκετά δυσλειτουργική. Παραλλήλως, δεν πρέπει να λησμονείται ότι το Συμβούλιο, εκτός από τον Πρόεδρο, αποτελείται από 27 αρχηγούς κρατών-μελών, όπου ο καθένας προσπαθεί να προωθήσει και να υπερασπιστεί τα συμφέροντα της εκάστοτε χώρας.
Δεδομένου ότι η ΕΕ δεν έχει προχωρήσει σε θεσμική μεταρρύθμιση, η Συνθήκη της Λισαβόνας είναι σε ισχύ. Η συγκεκριμένη συνθήκη που τέθηκε σε ισχύ το 2009 μετέτρεψε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο σε ανεξάρτητο όργανο της ΕΕ, αφού μέχρι τότε ήταν άτυπο φόρουμ συζητήσεων Πιο συγκεκριμένα, η Συνθήκη της Λισαβόνας αναφέρει ότι το Συμβούλιο πρέπει να δώσει την απαραίτητη ώθηση στην ΕΕ και να την κατευθύνει προς τις σωστές πολιτικές κατευθύνσεις και προτεραιότητες (άρθρο 15 ΣΕΕ).
Πέρα από αυτή τη σημαντική θεσμική καινοτομία, η Συνθήκη προσπάθησε να οριοθετήσει τις σχέσεις μεταξύ αυτών των δύο ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων και επισήμανε σαφώς στο άρθρο 17 παράγραφος 2 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ) ποιος είναι ο υπεύθυνος για τη θέσπιση νομοθεσίας, χωρίς να λαμβάνει οδηγίες από καμία κυβέρνηση ή άλλο θεσμικό φορέα. Σύμφωνα με αυτό το άρθρο, η Επιτροπή φέρει το αποκλειστικό δικαίωμα ανάληψης των νομοθετικών πρωτοβουλιών βάσει της Κοινοτικής Μεθόδου (Bocquillon, 2024). Σύμφωνα με την Κοινοτική Μέθοδο, η Επιτροπή διαμορφώνει και προτείνει νέα νομοθεσία, το Ευρωκοινοβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (με ενίσχυση πλειοψηφία) αποφασίζουν την έγκριση ή την απόρριψη της, τα Κράτη-Μέλη ή η Επιτροπή αναλάβουν την υλοποίηση της πρότασης και το Δικαστήριο και η Επιτροπή ελέγχουν.
Παρά το συγκεκριμένο άρθρο, το Συμβούλιο και ο Πρόεδρός του δεν έχουν διστάσει να ορίζουν ανεπίσημα την νομοθετική ατζέντα παρακάμπτοντας την Επιτροπή και συχνὰ δημιουργώντας ακόμα και ένταση μαζί της. Πολλές φορές, το Συμβούλιο έχει διαδραματίσει κεντρικό ρόλο στη διαδικασία της ΕΕ και στη λήψη αποφάσεων (Bocquillon & Dobbles, 2014, σελ.3).Παρόλα αυτά , δεν είναι λίγες οι φορές που το Συμβούλιο διαδραμάτισε αποφασιστικό ρόλο στην εφαρμογή σημαντικών πολιτικών ολοκλήρωσης, όπως η Ευρωπαϊκή Νομισματική Ένωση.
Σύμφωνα με τον Wessels, υπάρχει τεράστιο χάσμα μεταξύ των de jure Διατάξεων της Συνθήκης και των de facto συμφωνιών και του ρόλου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (Wessels,2015,σελ. 106). Η σύγκρουση μεταξύ αυτών των δύο ευρωπαϊκών οργάνων για την πρωτοκαθεδρία μπορεί να εντοπιστεί ήδη στη δεκαετία του 1970. Ωστόσο, με τη μετατροπή του Συμβουλίου σε ανεξάρτητο όργανο της ΕΕ και τον διορισμό Προέδρου με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το ζήτημα οξύνθηκε, δεδομένου ότι η νέα μορφή του Συμβουλίου θα υποβάθμιζε την Επιτροπή και τον Πρόεδρό της.
Ο Pollack σημείωσε ότι υπάρχει μια διάκριση μεταξύ του επίσημου και του ανεπίσημου καθορισμού της ατζέντας (Pollack, 1998, σελ. 121). Σύμφωνα με τον ίδιο, η Επιτροπή διατηρεί το προνόμιο να συντάσσει νομοθεσία, αλλά πρέπει να λάβει υπόψη το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Επιπλέον, ο διαχωρισμός σε επίσημο και άτυπο καθορισμό ατζέντας αναφέρει ότι η πρώτη κατηγορία είναι αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής, αλλά στη δεύτερη, παράγοντες, όπως το Συμβούλιο, έχουν την ικανότητα να διαμορφώνουν την ουσιαστική ατζέντα ενός οργανισμού, ορίζοντας προτεραιότητες. και πλαίσια για συζήτηση και νομοθεσία ( Princen, 2007, σελ.29). Στην πραγματικότητα, ο Princen υποστηρίζει ότι κάθε σώμα μπορεί να διαμορφώσει τη δική του ατζέντα, η οποία δεν χρειάζεται να είναι πανομοιότυπη και χωρίς απαραίτητα να επικαλύπτονται (Princes, 2007:29).
Οι Bocquillon και Dobbles (Bocquillon και Dobbles,2014) αναφέρουν ότι η Λισαβόνα αναγνωρίζει το Συμβούλιο ως φορέα σχεδιασμού, ο οποίος προωθεί στόχους χωρίς καμία ανάμειξη στις πρακτικές και περιπλοκές της νομοθετικής διαδικασίας. Στην πραγματικότητα, παρουσιάζουν έναν θεσμικό διαχωρισμό εξουσιών μεταξύ ενός πολιτικού (Ευρωπαϊκό Συμβουλίου) και ενός διοικητικού οργάνου (Ευρωπαϊκή Επιτροπή). Το Συμβούλιο δίνει την απαραίτητη ώθηση και τις κατευθυντήριες γραμμές και η Επιτροπή τα μεταφράζει σε συγκεκριμένες νομοθετικές προτάσεις που στη συνέχεια υποβάλλονται στους νομοθέτες, που είναι το Συμβούλιο της ΕΕ και μερικές φορές το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Όπως αναφέρθηκε, η Συνθήκη της Λισαβόνας αφήνει περιθώρια για αλληλοεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες και θεσμικές συγκρούσεις στον καθορισμό της νομοθετικής ατζέντας.
Πράγματι, βάσει νόμου, η Επιτροπή έχει την αποκλειστική ευθύνη για τον καθορισμό της ατζέντας κατά τη λήψη νομοθετικών αποφάσεων. Στην πράξη, ωστόσο, πολλά θεσμικά όργανα παρεμβαίνουν ανεπίσημα, όπως το Συμβούλιο, το οποίο δεν περιορίζεται αποκλειστικά στην προώθηση πρωτοβουλιών και στη διαμόρφωση κατευθύνσεων και προτεραιοτήτων. Επιπλέον, πιστεύουν ότι το Συμβούλιο «τείνει να συμμετέχει σε πολύ πιο λεπτομερή καθορισμό τομεακών θεμάτων» (Bocquillon & Dobbles, 2014) και να διαβρώνει τη δυναμική της Επιτροπής όλα αυτά τα χρόνια. Ο ρόλος και η αυτονομία της Επιτροπής στη νομοθετική διαδικασία αμφισβητήθηκε πολλές φορές λόγω πολλών προκλήσεων που αντιμετώπισε η ΕΕ. Η Κρίση της Ευρωζώνης, η μεταναστευτική-προσφυγική κρίση, το Brexit, η πανδημία Covid-19, ο πόλεμος της Ουκρανίας είναι μόνο μερικά παραδείγματα που ώθησαν το Συμβούλιο να αποκτήσει περισσότερη δύναμη στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, καθώς ήταν ο μόνος θεσμός με πολιτική επιρροή, πόρους και τη νομιμότητα για την παροχή λύσεων σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης (Bocquillon, 2024). Έτσι, αποδεικνύεται ότι η αποκλειστικότητα της Επιτροπής στη νομοθετική διαδικασία είναι περισσότερο επίσημη ευθύνη παρά πραγματική εξουσία.
Όλα αυτά τα χρόνια, η θεωρία υφιστάμενου-προϊστάμενου (principal agent theory) έχει χρησιμοποιηθεί για να εξηγήσει τη σχέση μεταξύ του Συμβουλίου και των άλλων ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, όπως η Επιτροπή. Μια πτυχή αυτής της προσέγγισης είναι ότι μερικές φορές η ανάθεση μπορεί να γίνει από έναν παράγοντα ή όργανο σε άλλο εντός του πολιτικού συστήματος της ΕΕ, όπως στο σύστημα λήψης αποφάσεων της ΕΕ (Delreux & Adriaensen, 2019, σελ.2). Πιο αναλυτικά, ένας παράγοντας είναι δυνατό να εκχωρήσει την εξουσία να εκτελέσει εργασία σε έναν άλλο (ή άλλους) παράγοντες. Η πρώτη κατηγορία ονομάζεται «εντολείς» (principals) και η δεύτερη «πράκτορες» (agents).
Αυτή η θεωρία υπογραμμίζει την ιεραρχική σχέση μεταξύ της Επιτροπής και του Συμβουλίου, την οποία εξηγεί με όρους «διοίκησης και ελέγχου». Σύμφωνα με τον Moravcsik (Moravcsik,2010) και τον διακυβερνητισμό, το Συμβούλιο είναι το κυρίαρχο όργανο της ΕΕ και ο Werts (Werts,2021) προσθέτει ότι η Επιτροπή είναι υποταγμένο διοικητικό όργανο αρμόδιο να εκτελεί τις εντολές που λαμβάνει από το Συμβούλιο και τα μέλη του. Το Συμβούλιο εμφανίζεται ως το κυρίαρχο στη νομοθετική διαδικασία και η Επιτροπή ως «τεχνικός καθοριστής ατζέντας» (Kreppel and Oztas, 2017), που μετατρέπει τις κατευθύνσεις σε νομοθετικές προτάσεις, οι οποίες ελέγχονται από το Συμβούλιο.
Οι Bocquillon & Dobbles (Bocquillon & Dobbles , 2014) πρότειναν μια εναλλακτική προσέγγιση για το «σενάριο καθορισμού κοινής ατζέντας» (joint agenda setting scenario). Πρώτον, παρουσίασαν τις αδυναμίες της θεωρίας υφιστάμενου – προϊσταμένου (principal agent theory) , καθώς αυτή η θεωρία δίνει σημασία στις συγκρουσιακές και ιεραρχικές σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των υπερεθνικών ινστιτούτων. Όμως, στην περίπτωση του Συμβουλίου και της Επιτροπής, οι σχέσεις τους είναι συχνά συνεργατικές παρά ανταγωνιστικές. Επιπλέον, τα δύο ευρωπαϊκά όργανα επηρεάζουν αμοιβαία το ένα το άλλο, στην θεωρία του κύριου πράκτορα, όμως, το κάθε όργανο αναλαμβάνει ανεξάρτητα να φέρεις εις πέρας μια αποστολή. Στο σενάριο καθορισμού κοινής ημερήσιας διάταξης, τα δύο θεσμικά όργανα που συνεργάζονται θα διαμορφώσουν τη ρύθμιση της νομοθετικής ατζέντας, καθώς το ένα εξαρτάται από το άλλο. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο χρειάζεται την Επιτροπή να αναλάβει τη νομοθετική διαδικασία και ταυτόχρονα η Επιτροπή χρειάζεται την πολιτική ελίτ του Συμβουλίου όταν αναλαμβάνει φιλόδοξες ενέργειες.
Η βιβλιογραφική ανασκόπηση καταδεικνύει τη σχέση μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Η Συνθήκη της Λισαβόνας δεν καθόριζε με σαφήνεια τις εξουσίες και τις υποχρεώσεις των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων που διαμορφώνουν αδιάκριτα όρια μεταξύ τους, κάτι που φαίνεται στη νομοθετική διαδικασία.
Πράγματι, η Επιτροπή έχει το δικαίωμα να προτείνει νομοθεσία, αλλά ταυτόχρονα το Συμβούλιο (όπως και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο) έχει το δικαίωμα να μελετήσει τη νομοθετική πρόταση, να την εξετάσει και να την αποδεχτεί ή να την απορρίψει. Ταυτόχρονα, το Συμβούλιο, το οποίο αποτελείται από 27 αρχηγούς κρατών εκτός από τον Πρόεδρο, είναι λογικό να επιθυμεί να προτείνει κάποια νομοθετική πρόταση. Οι αρχηγοί κρατών μπορούν να ακούσουν περισσότερο τις ανάγκες των πολιτών τους και να τις μεταφέρουν στην Επιτροπή. Σίγουρα, κάτι τέτοιο θα πρέπει να γίνεται με μέτρο γιατί σε αρκετές περιπτώσεις οι ευρωπαϊκοί θεσμοί χειραγωγούνται προκειμένου τα κράτη να υπερασπιστούν τα συμφέροντα τους (Φιλελεύθερος διακυβερνητισµός). Εξάλλου, δεν είναι λίγες οι φορές που τα μεγάλα κράτη παραγκωνίζουν τα μικρά, τα οποία δεν έχουν την ίδια δυναμική να προωθήσουν τις δικές τους προτάσεις. Η περίπτωση του μεταναστευτικού είναι μια ξεκάθαρη περίπτωση σύγκρουσης τόσο μεταξύ κρατών όσο και μεταξύ των δύο θεσμών.
Ταυτόχρονα, σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, ο Πρόεδρος του Συμβουλίου έχει το δικαίωμα να δώσει την απαραίτητη ώθηση στην ΕΕ και να θέσει προτεραιότητες. Επομένως, εμπίπτει σιωπηρά στις αρμοδιότητές του να προτείνει πολιτικές, τις οποίες κρίνει αναγκαίες. Αναφέρθηκε ότι αρκετοί Πρόεδροι του Συμβουλίου πέτυχαν δύσκολα ευρωπαϊκά έργα, όπως η μετατροπή της Συνταγματικής Συνθήκης σε Συνθήκη της Λισαβόνας.
Η περίπτωση του Σαρλ Μισέλ, ο οποίος ήταν Πρόεδρος του Συμβουλίου τα τελευταία χρόνια είναι αρκετά περίπλοκη. Είναι ένας μάλλον αλαζονικός πολιτικός, που θέλει να βρίσκεται στην πρώτη θέση αφού ήθελε να παρουσιαστεί ως ο «ηγέτης» της ΕΕ σε διεθνές επίπεδο και να παραγκωνίσει τον Πρόεδρο της Κομισιόν, όπως στην περίπτωση του Sofagate το 2021 στην Τουρκία. Τότε ο Πρόεδρος της Τουρκίας, Ρετζέπ Ταγιπ Ερντογάν τοποθέτησε μόνο μια καρέκλα δίπλα του, στην οποία και κάθισε ο Σαρλ Μισέλ αναγκάζοντας την Ουρσουλα Φον ντερ Λάιεν να καθίσει απομονωμένα σε έναν καναπέ. Επίσης, προσπάθησε να εμποδίσει την επανεκλογή της Ουρσουλα Φον Ντερ Λάιεν στην Επιτροπή. Φαίνεται λοιπόν, ότι οι ανταγωνιστικές διαθέσεις διαμορφώνονται κυρίως σε ατομικό επίπεδο, όπως στην περίπτωση των εκάστοτε προέδρων των θεσμών και αρχηγών κρατών και όχι αποκλειστικά των ευρωπαϊκών θεσμών.
Αυτό όμως δεν αναιρεί το γεγονός ότι η μεταξύ τους σχέση στο πλαίσιο της νομοθετικής ατζέντας μπορεί να χαρακτηριστεί ως «ανταγωνιστική συνεργασία». Πράγματι, τα δύο θεσμικά όργανα συνεργάζονται μεταξύ τους στο νομοθετικό πλαίσιο και ταυτόχρονα ανταγωνίζονται μεταξύ τους – άλλοτε λίγο περισσότερο ή λίγο λιγότερο.
Για να μπορέσει να μετριάσει τις ανταγωνιστικές σχέσεις που υιοθετούν μερικές φορές αυτά τα δύο θεσμικά όργανα, η ΕΕ πρέπει να προχωρήσει σε αλλαγές. Δεδομένου ότι υπάρχει κατακερματισμός της ευθύνης στο πλαίσιο χάραξης πολιτικής και του νομοθετικού πλαισίου και οι ρόλοι των θεσμικών οργάνων δεν είναι επαρκώς καθορισμένοι και αδιάκριτοι, είναι αναμενόμενο ότι μερικές φορές αυτά τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα εμποδίζουν το ένα το άλλο, αντί να λειτουργούν με συμπληρωματικό τρόπο. Παράλληλα, τα κράτη μέλη, μέσω των αρχηγών κρατών τους στο Συμβούλιο, συχνά επιδεικνύουν ακαμψία στη λήψη αποφάσεων. Κατά συνέπεια, η ΕΕ πρέπει να προχωρήσει σε θεσμική αλλαγή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων καθώς και σε σαφή καθορισμό ευθυνών για κάθε θεσμικό όργανο.
Βιβλιογραφία
Βιβλία
- Tooze, A. (2023).Polycrisis: The era of geopolitical and economic turbulence. Penguin Books.
- Moravcsik A., & Schimmelfenig F. (2019). Liberal Intergovermentalism. In Wiener A., Börzel T.A., & Risse T. (Eds),European Integration Theory (3rd edtion, pp. 64-83). Oxford University Press.
- Wessels W. (2015). The European Council. Bloomsbury Publishing, United Kingdom
- Werts J. 2021. The European Council in the Era of Crises. John Harper Publishing, United Kingdom
Επιστημονικά / Ακαδημαϊκά Άρθρα
- Bocquillon P. (2024). Setting the European agenda in hard times: the commission, the European Council and the EU polycrisis. Journal of European Integration Vol.45, No.4: 567-574: 567-574
- Bocquillon P., & Dobbles, M. (2014). An elephant on the 13th floor of Berlaymont? European Council and Commission relations in legislative agenda setting”. Journal of European Public Policy , Vol. 21, No.1: 20-38 Διαθέσιμο σε: (http://dx.doi.org/10.1080/13501763.2013.834548?
- Delreux T., & Adriaensen, J.(2019). Principal-Agent Analysis and the European Union, Oxford University Press
- Hooghe L., & Marks, G. (2019). Grand theories of European integration in the twenty-first century. Journal of European Public Policy, Vol. 26, No. 8: 1113-11
- Kreppel A., and B. Oztas. 2017. Leading the Band or Just Playing the Tune? Reassessing the Agenda-Setting Powers of the European Commis Comparative Political Studies 50 (8):1118–1150. Διαθέσιμο σε: https://doi.org/10.1177/0010414016666839
- Lovato (2021). The internal contestasion of EU Foreign and Security Policy. Joint, No.1
- Moravscik A. (2010). Europe, the Second Superpower. Current History.
Journal of Contemporary World Affairs, pp.91-98
- Princen S. (2007). Agenda-setting in the European Union: a theoretical exploration and agenda for research, Journal of European Public Policy, Vol.14, No.1:21-38
- Pollack M.A. (1997) Delegation, agency, and agenda-setting in the European Community. International Organization Vol. 51, No.1: 99–134
- Smeets S., & Zaun N. (2021). What is intergovernmental about the EU’s ‘(new) intergovernmentalist’ turn? Evidence from the Eurozone and asylum crises. West European Politics, Vol. 44, No. 4, 852-872
Πρωτογενείς Πηγές
- Treaty of Lisbon. (2007). European Union
Πηγή Εικόνας:
European Council (official website). Διαθέσιμο σε: https://www.consilium.europa.eu/en/european-council/