Γράφει η Αθανασία Μουρίκη
Εξετάζοντας τόσο τον μακροπρόθεσμο όσο και τον ετήσιο προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι αξιοσημείωτο ότι τα ποσά που δαπανώνται για τη «συνοχή» της Ένωσης αντιπροσωπεύουν σημαντικό μέρος του συνολικού προϋπολογισμού. Από το συνολικό ποσό των 1,8 τρισεκατομμυρίων ευρώ για τον μακροπρόθεσμο προϋπολογισμό 2021-2027, η ΕΕ προτίθεται να δαπανήσει περισσότερο από το 30% για την πολιτική συνοχής (Jaganmohan, 2021). Τί ακριβώς εννοούμε ως «συνοχή» και πώς αυτή διαφαίνεται σε μια ένωση 27 διαφορετικών κρατών; Ποιοι είναι οι κύριοι στόχοι της Ένωσης για την πολιτική συνοχής της; Γιατί αυτή η πολιτική αποτελεί αντικείμενο τόσο υψηλών δαπανών;
Αρχικά, η «πολιτική συνοχής» είναι η πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αποσκοπεί στην εξάλειψη των διαφορών μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και μεταξύ διαφόρων περιοχών και περιφερειών εντός της ίδιας χώρας. Μέσω της πολιτικής συνοχής, η ΕΕ σκοπεύει να μειώσει τις οικονομικές, κοινωνικές και εδαφικές ανισότητες μεταξύ των περιφερειών της (Kolodziejski, 2022). Η ΕΕ υποστηρίζει τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες με χαμηλές επιδόσεις διαθέτοντας κονδύλια που παρέχονται από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, Ευρωπαϊκό Ταμείο Συνοχής, Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας, Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης, Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης). Προκειμένου να διαχειριστεί τη χρηματοδότηση για τη συνοχή, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνεργάζεται με τις περιφερειακές ή εθνικές αρχές (EUR-lex, n.d.). Όπως διαφαίνεται και από τον ορισμό που δόθηκε παραπάνω, η πολιτική συνοχής της ΕΕ έχει δύο διαστάσεις, εξίσου σημαντικές: την συνοχή της ΕΕ στο σύνολό της και τη συνοχή στο εσωτερικό του κάθε κράτους-μέλους.
Όσον αφορά τη συνοχή, τα κράτη μέλη της ΕΕ χωρίζονται σε δύο ομάδες. Αυτή η διαίρεση εμφανίζεται ως διαίρεση μεταξύ ανατολής και δύσης.
Η πρώτη ομάδα αποτελείται από τα κράτη της Δυτικής και Βόρειας Ευρώπης, τα πλουσιότερα μέλη της ΕΕ, των οποίων το κατά κεφαλήν ΑΕΠ (Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν) είναι πάνω από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Αυτά τα κράτη απολαμβάνουν προηγμένη εκπαίδευση, βελτιωμένες ευκαιρίες απασχόλησης, καλύτερη διοίκηση και βελτιωμένα συστήματα υγείας (Plateau et al., 2019). Επιπλέον, οι πολίτες αυτών των χωρών αισθάνονται ότι ανήκουν στην ΕΕ και συνήθως αντιτίθενται σε ευρωσκεπτικιστικές τάσεις.
Η δεύτερη ομάδα αποτελείται από τα κράτη της Ανατολικής και Νότιας Ευρώπης, τα οποία έχουν χαμηλότερες επιδόσεις σε σύγκριση με τα κράτη της πρώτης ομάδας, και το κατά κεφαλήν ΑΕΠ τους είναι κάτω από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Οι επιδόσεις τους σε θέματα ανισότητας, φτώχειας, υγείας, εκπαίδευσης, απασχόλησης και διακυβέρνησης είναι σημαντικά χαμηλές. Είναι ενδιαφέρον ότι η πλειονότητα των «ασθενέστερων» χωρών είναι οι πιο πρόσφατες προσθήκες της ΕΕ, οι οποίες εντάχθηκαν μεταξύ 2000 και 2013 (Plateau et al., 2019). Αυτές οι χώρες συχνά αισθάνονται απομονωμένες και αποκλεισμένες από την ΕΕ. Ως αποτέλεσμα, εμφανίζονται συχνά λαϊκιστικά και ευρωσκεπτικιστικά κινήματα, αναγκάζοντας αυτά τα κράτη να «ταλαντεύονται» μεταξύ Ανατολής και Δύσης.
Γενικεύοντας το πρόβλημα, τα βορειοδυτικά κράτη μέλη απολαμβάνουν υψηλότερη ποιότητα ζωής από τα νοτιοανατολικά κράτη. Σε μια έρευνα του Eurofound που εξέτασε την ικανοποίηση των πολιτών από την ποιότητα ζωής τους, η διαίρεση επιβεβαιώθηκε. Οι χώρες με την υψηλότερη κατάταξη ήταν η Φινλανδία, η Σουηδία και η Δανία, ενώ οι χώρες με την χαμηλότερη κατάταξη ήταν η Ελλάδα, η Λετονία και η Βουλγαρία (Eurofound, 2016).
Οι διακυμάνσεις και διαφοροποιήσεις συνοχής δεν εμφανίζονται μόνο μεταξύ των χωρών, αλλά και εντός κάθε χώρας, αποτελώντας εκτός από ενωσιακό και εθνικό-εσωτερικό πρόβλημα των κρατών. Εσωτερικές περιφερειακές ανισότητες εμφανίζονται μεταξύ λιγότερο και περισσότερο ανεπτυγμένων περιοχών. Συγκεκριμένα, διαπιστώνονται διαφορές ιδιαίτερα μεταξύ των μεγάλων αστικών κέντρων, ειδικά των πρωτευουσών ή των μεγάλων πόλεων, και των αγροτικών περιοχών. Οι πρωτεύουσες έχουν σημειώσει ταχύτερη ανάπτυξη, ενισχύοντας τη θέση τους ως κέντρα καινοτομίας και οικονομικής δραστηριότητας. Από την άλλη πλευρά, πολλές αγροτικές περιοχές υστερούν λόγω της ανεπαρκούς στήριξης στην ανάπτυξη και την έρευνα και της αναποτελεσματικότητας των περιφερειακών διαδικασιών καινοτομίας. (EIB, 2022). Αυτές οι ανισότητες αντικατοπτρίζονται, όπως είναι λογικό, στην ποιότητα ζωής που απολαμβάνει κάθε περιοχή. Ακόμη και όσον αφορά το προσδόκιμο ζωής, αυτό είναι εμφανώς υψηλότερο στις αστικές σε σύγκριση με τις αγροτικές περιοχές (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2022).
Παρά την ισχυρότερη συνοχή το 2019 σε σύγκριση με το 2007, η ΕΕ εξελίσσεται συνεχώς, προσπαθώντας να υλοποιήσει τα οράματά της. Η νέα πολιτική συνοχής για την περίοδο 2021-2027 αποσκοπεί στην κάλυψη τυχόν κενών και στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της πολιτικής στην εξάλειψη των ανισορροπιών μεταξύ χωρών και περιφερειών (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, χ.χ). Πιο συγκεκριμένα, η πολιτική συνοχής της ΕΕ για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2021-2027 αποσκοπεί στη δημιουργία μιας αναθεωρημένης πολιτικής περιφερειακής ανάπτυξης και συνοχής που θα επικεντρώνεται σε πέντε στόχους: «Μια ΕΕ: 1. πιο έξυπνη και πιο ανταγωνιστική (μέσω της καινοτομίας και της ψηφιοποίησης), 2. πιο πράσινη (με τη μετάβαση σε μια οικονομία με μηδενικές εκπομπές άνθρακα), 3. πιο συνδεδεμένη (μέσω της προώθησης της κινητικότητας), 4. πιο κοινωνική και χωρίς αποκλεισμούς, 5. πιο κοντά στους πολίτες (μέσω της ενθάρρυνσης της ανάπτυξης διαφορετικών τύπων εδαφών με μια ολοκληρωμένη και βιώσιμη προσέγγιση)» (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, χ.χ.). Τα ταμεία που είναι υπεύθυνα για την επίτευξη αυτών των στόχων είναι το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και τα προγράμματα Interreg (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, χ.χ.).
«Με την εφαρμογή αυτού του νέου σχεδίου, η ΕΕ: θα ενισχύσει τις περιοχές που έχουν πληγεί από τις κοινωνικοοικονομικές συνέπειες της μετάβασης προς την κλιματική ουδετερότητα· θα προωθήσει την ψηφιοποίηση ενθαρρύνοντας την ψηφιακή παιδεία, διευκολύνοντας την πρόσβαση στο διαδίκτυο και επενδύοντας σε εξοπλισμό πληροφορικής· θα αντιμετωπίσει τα δημογραφικά ζητήματα· θα προστατεύσει τις περιοχές που κινδυνεύουν να πέσουν σε παγίδες ανάπτυξης· θα είναι καλύτερα εξοπλισμένη για να προσαρμοστεί στις μεταβαλλόμενες συνθήκες και τις απρόβλεπτες κρίσεις, επιτρέποντας μεγαλύτερη ευελιξία στην κατανομή των πόρων, τον σχεδιασμό και τη διαχείριση κρίσεων» (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2022) .
Αν και η νέα πολιτική συνοχής 2021-2027 εισάγει ουσιαστικές και απαραίτητες προσαρμογές, υπάρχουν ακόμη πολλά που πρέπει να γίνουν.
- Περισσότερη οικονομική στήριξη: Προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες με χαμηλές επιδόσεις, η Ένωση θα πρέπει να συνεχίσει να παρέχει ολοένα αυξανόμενη οικονομική βοήθεια (EESC, 2018). Παρά τη δημιουργία διαφόρων ταμείων που είναι υπεύθυνα για την οικονομική στήριξη της «συνοχής» και παρά την ήδη υπάρχουσα γενναιοδωρία της Ένωσης όσον αφορά τη χρηματοδότηση, πρέπει να γίνουν περισσότερα. Είναι απαραίτητο η Ένωση να αυξήσει περαιτέρω τα ποσά που δαπανώνται για την πολιτική συνοχής, ενώ παράλληλα θα πρέπει να διαθέτει ένα συνεχώς μεγαλύτερο ποσοστό του προϋπολογισμού της για τον συγκεκριμένο στόχο. Αναμφισβήτητα, τα κράτη και οι περιφέρειες μπορούν να ανακάμψουν μόνο μέσω οικονομικής στήριξης, και η Ένωση πρέπει να είναι υπεύθυνη για την παροχή επαρκούς χρηματοδότησης, μέσω των ήδη υφιστάμενων ευρωπαϊκών ταμείων (Zerka et al., 2020).
- Παρακολούθηση: Προκειμένου να διασφαλιστεί η επαρκής κατανομή και διαχείριση της χρηματοδότησης, είναι απαραίτητο να θεσπιστεί ένας πιο αποτελεσματικός μηχανισμός παρακολούθησης. Παρά τη συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στη διαδικασία παρακολούθησης, η χρηματοδότηση της Ένωσης δεν δαπανάται πάντα αποτελεσματικά. Είναι πιθανό, επομένως, ότι μια αυστηρότερη και τακτικότερη εποπτεία της διαχείρισης των κονδυλίων είναι ζωτικής σημασίας για να διασφαλιστεί ότι κάθε περιφέρεια και κάθε χώρα απορροφά τα κονδύλια αποτελεσματικά και αποδοτικά (Elanidou, 2018). Αυτή η αυστηρότερη παρακολούθηση μπορεί να πραγματοποιηθεί είτε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (η οποία έχει ήδη ορισμένες αρμοδιότητες στον τομέα αυτό) είτε από ένα νέο όργανο αρμόδιο μόνο για θέματα εποπτείας και συντονισμού.
- Διάδοση του πνεύματος της ενωμένης ΕΕ: Οι ευρωπαίοι πολιτικοί ηγέτες είναι υπεύθυνοι για τη δημιουργία μιας ισχυρής και ενωμένης ΕΕ. Οι ηγέτες πρέπει να επικοινωνούν στους πολίτες τους, μέσω συνεντεύξεων και δηλώσεων, ότι μια ισχυρή ΕΕ θα ωφελήσει εξίσου όλα τα κράτη μέλη. Τα προβλήματα συνοχής μπορούν να ξεπεραστούν μόνο στο πλαίσιο μιας ένωσης εταίρων, ενώ ο ευρωσκεπτικισμός και οι αντιπαλότητες μόνο επιδεινώνουν τις ανισότητες μεταξύ των κρατών μελών. Η πρόοδος είναι απλώς θέμα χρόνου όταν οι πολίτες όλων των κρατών εμπιστεύονται την ΕΕ (IIEA, 2023)..
- Αποφυγή στιγματισμού των κρατών μελών: Όπως αναφέρθηκε, η απάντηση στις προκλήσεις της συνοχής είναι η ενότητα. Τα κράτη της βορειοδυτικής Ευρώπης, τα οποία έχουν καλές επιδόσεις, δεν πρέπει να στιγματίζουν και να απομονώνουν τα κράτη μέλη της νοτιοανατολικής Ευρώπης. Ειδικότερα, δεν πρέπει να υποθέτουν ότι όλες οι οικονομίες του Νότου είναι εξίσου ευάλωτες, αλλά να επικεντρώνονται στις μεμονωμένες αδυναμίες τους, οι οποίες απαιτούν ειδικές λύσεις (Bayer, 2019). Η ΕΕ στο σύνολό της και κάθε χώρα ξεχωριστά πρέπει να αναγνωρίζουν την ισότητα των άλλων ως εταίρων. Σε αντίθεση με αυτό που συχνά πιστεύουν τα πλουσιότερα κράτη μέλη, η στήριξη των οικονομιών που αντιμετωπίζουν δυσκολίες δεν είναι «φιλανθρωπία», αλλά μια γενναιόδωρη προσπάθεια ενίσχυσης της ΕΕ (Zerka et al., 2020).
- Μετατροπή της πολιτικής συνοχής σε αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΕ: Όπως αναφέρθηκε προηγουμένως, τα κράτη τείνουν να ενεργούν σύμφωνα με τα ατομικά τους συμφέροντα, συχνά, χωρίς να λαμβάνουν υπόψη τα οφέλη της Ένωσης. Ως εκ τούτου, προτείνεται η συνοχή να αποτελέσει τομέα αποκλειστικής αρμοδιότητας της ΕΕ, ενώ τα κράτη μέλη δεν θα συμμετέχουν στη χάραξη πολιτικής. Η μετάβαση σε «αποκλειστική αρμοδιότητα» δεν θα είναι εύκολη, αλλά τα κράτη πρέπει να πειστούν ότι τα προβλήματα συνοχής μπορούν να ξεπεραστούν μόνο με την παραχώρηση εξουσιών στην Ένωση (EESC, 2018). Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ θα είναι υπεύθυνα για τη λήψη αποφάσεων, την κατανομή και την εποπτεία της χρηματοδότησης με τρόπο πιο ισορροπημένο και δίκαιο για όλα τα κράτη μέλη. Ωστόσο, η περιφερειακή πολιτική θα πρέπει να παραμείνει κοινή αρμοδιότητα της Ένωσης και των μελών της. Οι κυβερνήσεις είναι πολύ ικανές να λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με τις περιφέρειες της χώρας τους που υπολειτουργούν, καθώς κατανοούν καλύτερα από τα όργανα της ΕΕ τις ευπάθειες και τις αδυναμίες κάθε περιφέρειας. Η μετάβαση στην αποκλειστική αρμοδιότητα θα πρέπει να αφορά μόνο τα προβλήματα συνοχής μεταξύ διαφορετικών κρατών.
Οι ηγέτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν αναγνωρίσει την ύπαρξη προκλήσεων στον τομέα της συνοχής. Σε μια προσπάθεια να ξεπεραστούν αυτά τα ζητήματα, η Ένωση δαπανά σημαντικό ποσοστό του ετήσιου προϋπολογισμού της για την πολιτική συνοχής. Προχωρώντας ένα βήμα παραπέρα, υπάρχουν ορισμένες κρίσιμες προτάσεις που αναφέρονται σε αυτό το ενημερωτικό σημείωμα: περισσότερη χρηματοδοτική στήριξη, παρακολούθηση των δαπανών και ενίσχυση της «ευρωπαϊκής ταυτότητας». Με την ενίσχυση του ευρωπαϊκού πνεύματος και του «εμείς» των ευρωπαίων ηγετών και πολιτών, η συνοχή θα ενισχυθεί, οδηγώντας σε μια Ευρωπαϊκή Ένωση ισχυρή, ενωμένη και πιο ανεξάρτητη.
Βιβλιογραφία
Bayer L. (2019). Europe’s cohesion funds under pressure. Politico Διαθέσιμο σε: https://www.politico.eu/article/europe-cohesion-funds-poor-regions-fear-cuts-in-budget-battle
EESC. (2018). Cuts to cohesion policy budget send out the wrong signal to the public, says EESC. Διαθέσιμο σε: https://www.eesc.europa.eu/en/news-media/news/cuts-cohesion-policy-budget-send-out-wrong-signal-public-says-eesc
EIB (2022). 2022-0147-web-regional cohesion in Europe 2021-2022-V2, European Investment Bank. European Investment Bank. Διαθέσιμο σε: https://www.eib.org/en/publications/regional-cohesion-in-europe-2021-2022.htm
EUR- lex (no date). Economic, social and territorial cohesion. EUR- lex. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/glossary/economic-social-and-territorialcohesion.html#
Elanidou S. (2018). Reducing future cohesion’s budget affects EU’s credibility. Euractiv Διαθέσιμο σε: https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/eesc-rapporteur-reducing-future-cohesions-budget-affects-eus-credibility
Eurofound (2016). European quality of Life Survey – Data Visualisation. Eurofound. Διαθέσιμο σε: https://www.eurofound.europa.eu/data/european-quality-of-life-survey
European Commission (2022). Questions and Answers on the 8th Cohesion Report: Cohesion in Europe towards 2050. Διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_22_763
European Commission (n.d.). Priorities for 2021-2027, Inforegio – Priorities for 2021-2027. Διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/regional_policy/policy/how/priorities_en
European Investment Bank (n.d.). Regional Development & Cohesion. EIB.org. Διαθέσιμο σε: https://www.eib.org/en/projects/sectors/regional-development/index.htm
Jaganmohan, M. (2021). EU: Long-term budget and NGEU 2021-2027. Statista. Διαθέσιμο σε: https://www.statista.com/statistics/1244130/eu-long-term-budget-and-next-generation-eu/
IIEA. (2023). Future-proofing cohesion policy. Διαθέσιμο σε: https://www.iiea.com/blog/future-proofing-cohesion-policy-the-glue-that-binds-the-eu
Kołodziejski, M. (2022). Economic, social and territorial cohesion: Fact sheets on the European Union: European Parliament, Fact Sheets on the European Union. European Parliament. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/93/economicsocial-and-territorial-cohesion
Official Journal of the European Union (2008). CONSOLIDATED VERSIONS OF THE TREATY ON EUROPEAN UNION AND THE TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION. Official Journal of the European Union. Διαθέσιμο σε: https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ%3AC%3A2008%3A115%3AFULL&from=EN
Plateau, C., Orzoni, M. & Cling, J.-P. (2019). The Differences between EU Countries for Sustainable Development Indicators: It is (mainly) the Economy!. Institut national de la statistique et des études économiques. Διαθέσιμο σε: https://www.insee.fr/fr/statistiques/fichier/version-html/4204817/G2019-06.pdf
Zerka, P. et al. (2020). The crisis that made the European Union: European Cohesion in the age of Covid. European Council on Foreign Relations. Διαθέσιμο σε: https://ecfr.eu/wpcontent/uploads/The-crisis-that-made-the-European-Union-European-cohesion-in-the-age-of-covid.pdf
Πηγή εικόνας: Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (EESC). (2018). Cuts to cohesion policy budget send out the wrong signal to the public, says EESC [Εικόνα: Cohesion policy]. Διαθέσιμο σε: https://www.eesc.europa.eu/en/news-media/news/cuts-cohesion-policy-budget-send-out-wrong-signal-public-says-eesc