Γράφει η Στεφανία Ζούρκα
Η ευρωπαϊκή δεξαμενή πόρων πολιτικής προστασίας rescEU της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θεσπίστηκε το 2019 αναβάθμισε την ετοιμότητα και ανθεκτικότητα της ΕΕ για την αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών που έχουν πολλαπλασιαστεί εν μέσω κλιματικής κρίσης. Οι φυσικές καταστροφές πλήττουν εκατομμύρια ανθρώπους κάθε χρόνο και η απόδοση της έντασής τους στην κλιματική κρίση είναι μονόδρομος, όπως θεμελιώνεται από την επιστημονική κοινότητα. Στο πλαίσιο της ενίσχυσης της ανθεκτικότητας των κρατών στις φυσικές καταστροφές, η σύλληψη της πρωτοβουλίας rescEU εντάσσεται στην ευρύτερη δράση της Ένωσης στον τομέα της πολιτικής προστασίας και αφορά στη δημιουργία μιας ενιαίας δομής διαχείρισης κρίσεων, αποτελώντας κομμάτι της πλούσιας δράσης της ΕΕ για την ενίσχυση της συνεργασίας των κρατών μελών ως προς την πολιτική προστασία. Στο πλαίσιο της εξέτασης των πτυχών της δεξαμενής rescEU, είναι σκόπιμο να προηγηθεί η αναφορά στους βασικότερους σταθμούς της δράσης της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής προστασίας.
Από το 1985, όταν οι ηγέτες των κρατών μελών της ΕΕ ενέταξαν στη δράση της την έννοια της κοινοτικής συνεργασίας σε επίπεδο πολιτικής προστασίας, ως απάντηση σε μια σειρά φυσικών καταστροφών, μέχρι και σήμερα, η ΕΕ διαδραματίζει πρωταγωνιστικό ρόλο στην ανακούφιση των κρατών μελών όταν αντιμετωπίζουν μια κρίση. Οι εντεινόμενες λόγω της κλιματικής κρίσης φυσικές καταστροφές αναδεικνύουν την ανάγκη εμβάθυνσης αυτής της δράσης. Ειδικότερα, η δράση της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής προστασίας εντάσσεται στις υποστηρικτικές της Ένωσης αρμοδιότητες, όπως αναφέρονται στο άρθρο 6 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής ΣΛΕΕ), ενώ το άρθρο 196 ΣΛΕΕ αποτελεί τη νομική βάση που πλαισιώνει τη δράση αυτή. Πιο συγκεκριμένα, το άρθρο 196 ΣΛΕΕ καλεί την ΕΕ «να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα των συστημάτων πρόληψης και προστασίας από τις φυσικές καταστροφές ή ανθρωπογενών καταστροφών», ενώ αναφέρει ότι η δράση της ΕΕ θα πρέπει να αποσκοπεί στην «προώθηση της ταχείας, αποτελεσματικής επιχειρησιακής συνεργασίας εντός της Ένωσης μεταξύ των εθνικών υπηρεσιών πολιτικής προστασίας», καθώς και «στην προώθηση της συνοχής στο διεθνές έργο πολιτικής προστασίας». Ο Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας της ΕΕ (EU Civil Protection Mechanism) που εντάσσεται στο πεδίο των αρμοδιοτήτων της Γενικής Διεύθυνσης Ευρωπαϊκής Πολιτικής Προστασίας και Επιχειρήσεων Ανθρωπιστικής Βοήθειας (DG ECHO) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, δεν είναι μια νέα πρωτοβουλία της ΕΕ. Θεσπίστηκε από το Συμβούλιο, με την υπ΄αριθμ. 2001/792/EΚ Απόφασή του, το 2001, με σκοπό τον συντονισμό της δράσης των κρατών μελών σε φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές σε επίπεδο ΕΕ. Ο Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας της ΕΕ σχεδιάστηκε κατ΄εφαρμογή της ρήτρας αλληλεγγύης του άρθρου 222 ΣΛΕΕ, η οποία υποχρεώνει την ΕΕ και τα κράτη μέλη της να συνδράμουν κάθε κράτος μέλος που κατακλύζεται από φυσική καταστροφή, τρομοκρατική επίθεση ή άλλη μεγάλη ανθρωπογενή κρίση. Αξίζει να αναφερθεί ότι το σύνολο των άρθρων που συναρθρώνουν τις νομικές διατάξεις ολοκληρώνεται από το άρθρο 214 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η ΕΕ οφείλει να παρέχει βοήθεια και προστασία στα θύματα φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών εντός και εκτός της επικράτειας της ΕΕ.
Το νομικό πλαίσιο για την πολιτική προστασία αναθεωρήθηκε το 2013, εξαιτίας της ανάγκης ενίσχυσης της ανθεκτικότητας της ΕΕ στην αντιμετώπιση φυσικών και ανθρωπογενών καταστροφών, οι οποίες αυξήθηκαν κατά γεωμετρική πρόοδο εξαιτίας της κλιματικής κρίσης. Προκειμένου να διαμορφωθεί ένα ολοκληρωμένο σύστημα πολιτικής προστασίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο για την διαχείριση των καταστροφών και την καλύτερη προώθηση της αλληλεγγύης, με την Απόφαση (ΕΕ) 1313/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, εγκρίθηκε ένας ενισχυμένος Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας, με σκοπό να διευκολυνθούν οι δράσεις υποστήριξης των κρατών μελών στον τομέα αυτό. Με βάση την παραπάνω απόφαση, ο Μηχανισμός ρητά ενσωματώθηκε στις πολιτικές προτεραιότητες της ΕΕ, στοχεύοντας στην αποτελεσματική και έγκαιρη πρόληψη, καθώς και στην ανάπτυξη της ανθεκτικότητας των κρατών μελών ως προς την αντιμετώπιση φυσικών και ανθρωπογενών καταστροφών όταν ανακύπτουν. Ο αναθεωρημένος Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας που τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2014 προβλέπει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι επιφορτισμένη με την διαχείριση του Μηχανισμού, μέσα από τα εργαλεία λειτουργίας του, και συγκεκριμένα μέσα από το Κέντρο Συντονισμού Αντιμετώπισης Εκτάκτων Αναγκών (ERCC), το Κοινό Σύστημα Επείγουσας Επικοινωνίας και Πληροφόρησης (CECIS) και τις Ευρωπαϊκές Μονάδες Πολιτικής Προστασίας (EUCP Team). Ειδικότερα, το Κέντρο Συντονισμού Αντιμετώπισης Εκτάκτων Αναγκών αποτελεί τον επιχειρησιακό κόμβο του Μηχανισμού, δεδομένου ότι αποτελεί την κύρια πλατφόρμα παρακολούθησης και συντονισμού κρίσεων της ΕΕ, μέσω της οποίας διαμοιράζεται η πληροφορία, παρέχεται έγκαιρη προειδοποίηση και συντονίζονται τα κράτη μέλη σε περίπτωση κρίσης. Το Κέντρο υποστηρίζεται από το Κοινό Σύστημα Επικοινωνίας και Πληροφόρησης για την Έκτακτη Ανάγκη (CECIS), το οποίο επιτρέπει την καλύτερη ροή της πληροφορίας σε πραγματικό χρόνο μεταξύ των κρατών, μέσω των βάσεων δεδομένων τους και της βάσης δεδομένων του Κέντρου. Μετά την υποβολή αιτήματος από το πληγέν κράτος μέλος, ενεργοποιείται ο Μηχανισμός Πολιτικής Προστασίας και ομάδες επέμβασης αποστέλλονται στο πεδίο, προκειμένου να συνδράμουν στην αντιμετώπιση της κρίσης υπό το συντονισμό του κράτους υποδοχής. Κρίνεται αναγκαίο να σημειωθεί ότι ο Μηχανισμός δεν ενεργοποιείται σε περιπτώσεις ενόπλων συρράξεων.
Η ΕΕ επιθυμώντας να αναβαθμίσει το παραπάνω σύστημα του Μηχανισμού, προχώρησε στην καθιέρωση της δεξαμενής rescEU, με το άρθρο 12 της Απόφασης (ΕΕ) 2019/420 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, που τέθηκε σε ισχύ το 2019, τροποποιώντας την Απόφαση (ΕΕ) 1313/2013 του ΕΚ και του Συμβουλίου περί Μηχανισμού Πολιτικής Προστασίας της Ένωσης. Το σύστημα του rescEU συνίσταται στη δημιουργία ενός κοινού «αποθέματος» εξοπλισμού και πόρων των κρατών μελών, που περιλαμβάνει μεταξύ άλλων αεροσκάφη, ελικόπτερα, οχήματα και άλλα μέσα διάσωσης, που μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τα κράτη μέλη σε περιπτώσεις κρίσεων, όταν οι ανάγκες υπερβαίνουν τις δυνατότητές τους. Ο εξοπλισμός και οι πόροι, συμπεριλαμβανομένων πυροσβεστικών αεροπλάνων και ελικοπτέρων, που έχουν τεθεί στο οπλοστάσιο του rescEU έχουν τεθεί στη διάθεση του rescEU από την Κροατία, τη Γαλλία, την Ελλάδα, την Ιταλία, την Ισπανία και τη Σουηδία. Αξίζει να σημειωθεί ότι, παρόλο που η συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας της ΕΕ εμπίπτει στις εσωτερικές πολιτικές και δράσεις της ΕΕ, η καινοτομία του rescEU έγκειται και στο ότι στον Μηχανισμό δύνανται να συμμετέχουν και τρίτα κράτη. Συγκεκριμένα, μπορούν να αποτελούν μέρος του Μηχανισμού κράτη της Ευρωπαϊκής Ζώνης Ελεύθερων Συναλλαγών, που είναι μέλη του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου, κράτη που βρίσκονται σε διαδικασία ένταξης, δυνάμει υποψήφια κράτη μέλη. Έως σήμερα στο Μηχανισμό συμμετέχουν η Ισλανδία, το Μαυροβούνιο και η Βόρεια Μακεδονία.
Η δεξαμενή πόρων πολιτικής προστασίας rescEU συμπληρώνει υποστηρικτικά το μηχανισμό πολιτικής προστασίας κάθε κράτους μέλους της ΕΕ. Όταν ενεργοποιείται ο Μηχανισμός, τα κράτη μπορούν να αξιοποιήσουν το σχετικό εξοπλισμό με αγορά, μίσθωση ή μακροχρόνια μίσθωση (leasing) και με συγχρηματοδότηση, η οποία μπορεί να ανέρχεται στο 100% του συνολικού επιλέξιμου κόστους από την ΕΕ. Αυτή είναι η βασική πρόβλεψη του Μηχανισμού, η οποία, ωστόσο, δεν έχει τεθεί σε εφαρμογή, εξαιτίας των μεταβατικών διατάξεων που προβλέπονται στην Απόφαση (ΕΕ) 2019/420. Εξαιτίας της αδυναμίας της άμεσης προμήθειας μέσων πυρόσβεσης στην αγορά, προβλέφθηκε στο άρθρο 35 της Απόφασης ένα μεταβατικό στάδιο, κατά τη διάρκεια του οποίου τα κράτη μέλη μπορούν να συνεισφέρουν στην δεξαμενή rescEU εθνικά μέσα που διαθέτουν για διάστημα από ένα έως τρία χρόνια. Αυτή αποτελεί μια προσωρινή λύση, μέχρι να τεθεί σε πλήρη λειτουργία το rescEU, μετά την 1η Ιανουαρίου 2025. Για τα εθνικά μέσα που αποτελούν μέρος του μεταβατικού rescEU προβλέπεται συγχρηματοδότηση από την ΕΕ σε ποσοστό ύψους 75% του κόστους που είναι απαραίτητο για την εξασφάλιση της διαθεσιμότητάς τους.
Με βάση τα παραπάνω, είναι κρίσιμο να διασαφηνιστεί ότι ο Μηχανισμός δε θα πρέπει να συγχέεται με το Ταμείο Αλληλεγγύης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EU Solidarity Fund), που θεσμοθετήθηκε προκειμένου να αντιμετωπιστούν αρχικά οι φονικές πλημμύρες που αντιμετώπισαν τα κράτη της κεντρικής Ευρώπης το 2002. Έκτοτε, το Ταμείο έχει υποστηρίξει περίπου 107 περιπτώσεις φυσικών καταστροφών, συμπεριλαμβανομένων πλημμυρών, δασικών πυρκαγιών, σεισμών, καταιγίδων και ξηρασίας. Μέχρι στιγμής, το Ταμείο έχει υποστηρίξει είκοσι τέσσερα κράτη μέλη, καθώς και τρία υπό ένταξη κράτη, συγκεκριμένα την Αλβανία, το Μαυροβούνιο και τη Σερβία. Ενώ το rescEU συνεισφέρει στην αντιμετώπιση μιας κρίσης, η χρησιμότητα του Ταμείου έγκειται στην υποστήριξη της ανάκαμψης μετά από αυτή. Ωστόσο, και τα δύο μέσα που πλαισιώνουν τη δράση της ΕΕ διαθέτουν στοιχεία που τα καθιστούν εξαιρετικά βαρύνουσας σημασίας.
Συνοψίζοντας, είναι δεδομένο ότι η ΕΕ πρωτοπορεί τον τομέα της πολιτικής προστασίας εν μέσω κρίσεων που αποτελούν απόρροια της κλιματικής αλλαγής. Η δυναμική εξέλιξη της δράσης της ΕΕ στον τομέα της πολιτικής προστασίας αναβαθμίζει τα αντανακλαστικά της και προσφέρει ετοιμότητα για τη βέλτιστη δυνατή κοινή διαχείριση κρίσεων, ενθαρρύνοντας τη στενότερη συνεργασία των κρατών μελών στον τομέα της πολιτικής προστασίας. Τηρείται στην πράξη, έτσι, η νομική υποχρέωση που κατοχυρώνεται στις Συνθήκες για μια «Ευρώπη που προστατεύει». Τα κράτη-μέλη συνειδητοποιούν την προστιθέμενη αξία της συνεργασίας και εμπεδώνουν τη σημασία της κοινής διαθεσιμότητας των πόρων τους για μια πιο αποτελεσματική και αποδοτική αντιμετώπιση φυσικών ή ανθρωπογενών κρίσεων και καταστροφών. Επιπλέον, οι πολίτες είναι πιο εξοικειωμένοι με αυτή την προοπτική συνεργασίας και κατανοούν τη σημασία αυτής. Αυτό επιτυγχάνεται με την οικοδόμηση κοινών θεσμών και την προσπάθεια ενίσχυσης των ικανοτήτων σε επίπεδο ΕΕ. Παρ΄ολα αυτά, η ανάπτυξη της συνεργασίας στον τομέα της πολιτικής προστασίας επηρεάζεται σε σημαντικό βαθμό από την απροθυμία των κρατών μελών να αναθέσουν στην Ένωση περισσότερες αρμοδιότητες επί των εθνικών πόρων πολιτικής προστασίας. Η πολιτική προστασία όταν εκτείνεται σε ζητήματα κρατικής κυριαρχίας αποτελεί ένα ευαίσθητο πεδίο πολιτικής, διαμορφώνοντας πολλές φορές τις πολιτικές επιλογές στο ισοζύγιο κυριαρχίας-αλληλεγγύης, ή σε εκείνο της εθνικής και υπερεθνικής άσκησης αρμοδιοτήτων.
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ-ΠΗΓΕΣ
Έντυπη βιβλιογραφία
- Åhman Τ. Nilsson C. Olsson S. (2009). The Community Mechanism for Civil Protection and the European Union Solidarity Fund. Crisis Management in the European Union Cooperation in the Face of Emergencies. Springer Link.
- Bargués P. Cadier D. Gabadło L. Kaca E. Morillas P. Narbone L. Terlikowski M. (2020). Resilience and the EU’s External Action Instruments: Towards Multiple, Sustained, and Indirect Actions. DOI: https://doi.org/10.53324/INCS5390
- Boin A. Rhinard M. & Ekengren M. (2014). Managing Transboundary Crises: The Emergence of European Union Capacity. Journal of Contingencies and Crisis Management. Vol. 22. No.3.
- Casolari F. (2012). The External Dimension of the EU Disaster Response. Guttry D. Gestri A. Venturini G. (eds.). International Disaster Response Law. Springer.
- Ekengren M., Matzen N. Rhinard M. Svantesson M. (2006). Solidarity or Sovereignty? EU Cooperation in Civil Protection. Journal of European Integration. Vol.28. Issue 5.
- Eklund G. Poljansek K. Corbane C. Marzi S. Antofie T. Salvi A. Gyenes, Z. (2023). Exploring an approach for monitoring the implementation of the European Union’s disaster resilience goals. JRC Technical Report. European Commission.
- Hagenlocher M. Okamoto S. Nagabhatla N. Diedrich S. Hassel J. Van der Heijden S. Werners S. E. (2023). Building Climate Resilience: Lessons from the 2021 Floods in Western Europe. DOI: https://doi.org/10.53324/INCS5390
- Jäkel G. H. (2015). The Union Civil Protection Mechanism under European and International Law. Groningen:Rijksuniversiteit Groningen.
- Kotzur M. (2012). European Union Law on Disaster Preparedness and Response, German Yearbook of International Law-Jahrbuch für Internationales Recht. Vol. 55.
- Van Aalst M. (2006). The impacts of climate change on the risk of natural disasters. Disasters. Vol. 30. Issue 1.
- Villani S. (2017). The EU Civil Protection Mechanism: instrument of response in the event of a disaster. Revista Universitaria Europea. Vol. 26.
Διαδικτυακές πηγές
- Official Journal of the European Communities. (1985). Resolution of the Council and the representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 25 June 1987 on the introduction of Community Cooperation on Civil Protection. Brussels: Official Journal of the European Communities. Διαθέσιμο στο: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A41987X1207
- Commission of the European Communities. (2008). Communication From The Commission To The European Parliament And The Council: on Reinforcing the Union’s Disaster Response Capacity. Brussels: Commission of the European Communities. Διαθέσιμο στο: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0130:FIN:EN:PDF
- European Commission. (2023). Proposal for a decision of the European Parliament and of the Council amending Decision No.1313/2013/EU on a Union Civil Protection Mechanism. Brussels: European Commission. Διαθέσιμο στο: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52023PC0194
- DG ECHO. (2020). Bringing stranded citizens home. Διαθέσιμο στο: https://ec.europa.eu/echo/field-blogs/photos/bringing-stranded-citizens-home_en
- DG ECHO. (2021). EU Civil Protection Mechanism. Brussels. Διαθέσιμο στο: https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/what/civil-protection/eu-civil-protection-mechanism_en
- United States Geological Survey (USGS). (2023). How can climate change affect natural disasters?. US Government. Διαθέσιμο στο: https://www.usgs.gov/faqs/how-can-climate-change-affect-natural disasters#:~:text=With%20increasing%20global%20surface%20temperatures,more%20powerful%20storms%20to%20develop.
Πηγή Φωτογραφίας
- European Union. (2022). European Civil Protection Forum: future role of the EU Civil Protection Mechanism. Photographer: Pierre-Yves Jortay. Διαθέσιμη στο: https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/news-stories/news/european-civil-protection-forum-future-role-eu-civil-protection-mechanism-2022-06-29_en