EU Recovery Fund 2020: Η διαπάλη για εξουσία στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Γράφει η Κυριακή Χαρακοπούλου

Η πανδημία του Covid-19, που έχει αναμφιβόλως κατακρεουργήσει τις οικονομίες, τα συστήματα υγείας και το κράτος δικαίου όλων των κρατών της Υφηλίου, δεν θα μπορούσε να μην έχει καταστρεπτικές οικονομικές και πολιτικές συνέπειες και για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η αναγκαιότητα, λοιπόν, της άμεσης και ευέλικτης αντίδρασης στην πανδημία έφερε στο προσκήνιο πληθώρα ζητημάτων, τα οποία κλήθηκε να αντιμετωπίσει η ΕΕ για να απορροφήσει τους αβάσταχτους κραδασμούς που προκάλεσε η νόσος στα κράτη μέλη της. Δεν είναι κρυφό πως η ΕΕ άργησε να σχηματίσει κάποιο πλάνο για την οικονομική υποστήριξη των κρατών μελών, ιδιαίτερα αν ληφθεί υπόψιν πως η πανδημία του Covid-19 δεν είναι τόσο πρωτοφανές γεγονός όσο συχνά παρουσιάζεται. Προηγούμενες πανδημίες, όπως αυτή της ισπανικής γρίπης, έχουν, επίσης, ταλανίσει την παγκόσμια σκηνή, δίνοντας ένα πάτημα, ένα ιστορικό προηγούμενο, στο οποίο η ΕΕ θα μπορούσε να βασιστεί, ώστε να λάβει μέτρα περισσότερο αποτελεσματικά. Τελικά, το πολυσυζητημένο σχέδιο της ΕΕ έλαβε τη μορφή του EU Recovery Fund (Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας), ύστερα από σκληρές διαπραγματεύσεις. Ωστόσο, η ιδιαίτερη φύση του Μηχανισμού προκάλεσε έντονες συζητήσεις και συγκρούσεις μεταξύ όχι μόνο των κυβερνήσεων, αλλά και των ευρωπαϊκών οργάνων, γεγονός που αποτελεί έναν από τους λόγους που η επιθυμητή έγκριση του σχεδίου άργησε σημαντικά να λάβει χώρα.

Αρχικά, η δέσμη μέτρων για το Σχέδιο Ανάκαμψης και για τον πολυετή προϋπολογισμό της ΕΕ για την περίοδο 2021-2027, αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγμάτευσης κατά το διάστημα 17-21 Ιουλίου 2020. Σύμφωνα με τον Μηχανισμό, εγκρίθηκε μία δέσμη μέτρων ύψους 1.824,3 δισ. ευρώ. Συγκεκριμένα, η δέσμη μέτρων περιλαμβάνει το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (MFF)  για  την περίοδο 2021-2027, που ανέρχεται στα 1.074,3 δισ. ευρώ, αλλά και το Πακέτο Ανάκαμψης από τον Covid-19 «Next Generation EU» (NGEU), ύψους 750 δισ. ευρώ.

Μέσω του NGEU, τα κράτη θα λάβουν άμεση και έμμεση χρηματοδότηση για την αντιμετώπιση της πανδημίας. Συγκεκριμένα, από το συνολικό ποσό των 750 δισ., στα κράτη θα χορηγηθούν 390 δισ. με τη μορφή επιχορηγήσεων, και 360 δισ. με τη μορφή δανείων. Η απόφαση αυτή θεωρείται, από πολλούς, ιστορική, κι αυτό γιατί αποτελεί την πρώτη φορά που η ΕΕ αναλαμβάνει ένα κοινό χρέος, καθώς η ίδια η Επιτροπή είναι εκείνη που θα δανειστεί τα χρήματα από τις διεθνείς αγορές. Εκτός αυτού, τα 390 δισ. επιχορηγήσεων θα αποπληρωθούν συλλογικά από την ΕΕ, ξεκινώντας από το 2027 και με προθεσμία το 2058, ενώ τα υπόλοιπα 360 δισ. δανείων θα αποπληρωθούν ξεχωριστά από τα κράτη μέλη, ανάλογα με το ποσοστό οικονομικής υποστήριξης που θα λάβει το καθένα.

Βέβαια, τα κράτη μέλη θα λάβουν τις επιχορηγήσεις εφόσον πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις. Συγκεκριμένα, τα κράτη οφείλουν να προετοιμάσουν εθνικά Σχέδια Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας για την περίοδο 2021-2023, τα οποία, όμως, πρέπει ταυτόχρονα να συμμορφώνονται με τους ευρωπαϊκούς στόχους για την πράσινη και ψηφιακή μετάβαση. Επομένως, η χρηματοδότηση των κρατών βασίζεται στη συμμόρφωσή τους με τους παραπάνω στόχους, όπως και με την τήρηση και προάσπιση των κανόνων του κράτους δικαίου, σημείο στο οποίο προέβαλαν σημαντικές αντιρρήσεις η Πολωνία και η Ουγγαρία. Επιπλέον, η κατανομή των κονδυλίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας θα γίνει σύμφωνα με τις οικονομικές ανάγκες της εκάστοτε χώρας, λαμβάνοντας υπόψιν κριτήρια για το βιοτικό επίπεδο και την οικονομία της.

Ένα πρώτο παράδειγμα σύγκρουσης μεταξύ κυβερνήσεων που προέκυψε από τις συζητήσεις για το Σχέδιο Ανάκαμψης, είναι η ιδιαίτερα έντονη διαμάχη μεταξύ του συνασπισμού Γαλλίας-Γερμανίας και των χωρών «Frugal Four», όπως ονομάστηκαν, ήτοι της Ολλανδίας, της Αυστρίας, της Δανίας και της Σουηδίας. Πιο συγκεκριμένα, η διαμάχη ξεκίνησε μετά τη γαλλογερμανική πρόταση για ένα Σχέδιο Ανάκαμψης ύψους 500 δισ. ευρώ. Προτάθηκε, δηλαδή, η χρηματοδότηση των περισσότερο επηρεασμένων από τον Covid-19 οικονομικών τομέων μέσω του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού, με βάση τις ευρωπαϊκές πολιτικές προτεραιότητες, οι οποίες είναι η πράσινη και ψηφιακή μετάβαση, όπως και η έμφαση στην έρευνα και την καινοτομία.

Ωστόσο, οι «Frugal Four», ως δημοσιονομικά συντηρητικές χώρες (εξ ου και ο χαρακτηρισμός frugal, που σημαίνει ολιγαρκής), αντιτάχθηκαν έντονα στην γαλλογερμανική πρωτοβουλία. Οι χώρες αυτές αντιτάσσονταν στον κοινοτικό δανεισμό της ΕΕ, ο οποίος θα αποτελούσε προϋπόθεση για την εκπόνηση του Σχεδίου Ανάκαμψης, ενώ παράλληλα διαφωνούσαν και με τη χρηματοδότηση των κρατών μελών μέσω επιχορηγήσεων, επιμένοντας στη χορήγηση μόνο δανείων προς τις χώρες της νότιας Ευρώπης, των οποίων οι οικονομίες είχαν πληγεί περισσότερο. Τα δάνεια αυτά, σύμφωνα με την αντιπρόταση των «Frugal Four», θα λαμβάνονταν μέσω της Επιτροπής από τις αγορές και, στη συνέχεια, θα δίνονταν στα κράτη με φθηνότερο αντίτιμο. Επιπλέον, οι τέσσερις προαναφερθείσες χώρες πρότειναν την υποστήριξη των κρατών μέσω Ταμείου Έκτακτης Ανάγκης, ώστε να αποφευχθεί η μακροχρόνια επιβάρυνση του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού.

Οι λόγοι που οδήγησαν στη σθεναρή αντίθεση των «Frugal Four» έγκεινται στην αυξημένη πολιτικοποίηση που έλαβε το ζήτημα του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας στις κοινωνίες των χωρών αυτών. Η γενικότερη θέση της κοινής γνώμης ήταν αντίθετη στην παροχή οικονομικής αρωγής με τη μορφή επιχορηγήσεων. Ύστερα από επίπονες διαπραγματεύσεις, υιοθετήθηκε τελικά το NGEU, με σημαντική όμως μείωση των επιχορηγήσεων, από 500 δισ. που είχε προτείνει η γαλλογερμανική πρωτοβουλία, σε 390 δισ. ευρώ.

Ένα δεύτερο σημαντικό παράδειγμα διαπάλης των κυβερνήσεων αποτελεί η άσκηση του δικαιώματος βέτο της Ουγγαρίας και της Πολωνίας στον προϋπολογισμό της ΕΕ και στον Μηχανισμό Ανάκαμψης. Συγκεκριμένα, η Πολωνία άσκησε βέτο στον Μηχανισμό Recovery and Resiliency Facility (RRF), που θα παρείχε 672,5 δισ. ευρώ για τα κράτη, ενώ, ταυτόχρονα, καταδίκασε τη δημιουργία κοινοτικού χρέους, επισημαίνοντας πως θα απειλούσε την ενότητα της Ένωσης. Παρόλο που στην Πολωνία αναλογούσαν 58,1 δισ. ευρώ του NGEU, η χώρα, δημιουργώντας συνασπισμό με την Ουγγαρία, δεν αποδεχόταν τις προϋποθέσεις που έπρεπε να πληροί το κάθε κράτος σχετικά με τους κανόνες του κράτους δικαίου (Rule of law). Οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τη συμμόρφωση με τις δημοκρατικές αρχές, την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και την ανεξαρτησία του δικαστικού τομέα και των ΜΜΕ. Ωστόσο, κάτι τέτοιο δεν θα μπορούσε να γίνει αποδεκτό από μία χώρα όπως η Ουγγαρία, που κατηγορείται συνεχώς για την καταπάτηση των θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων και για την εργαλειοποίηση του τύπου. Μάλιστα, όπως ισχυρίστηκε ο πρωθυπουργός της χώρας Victor Orban, η απαίτηση για συμμόρφωση με τους κανόνες δικαίου παραβιάζει τις εθνικές αξίες και την κυριαρχία της Ουγγαρίας, ενώ ταυτόχρονα αποτελεί μία μορφή πολιτικού εκβιασμού απέναντι στη χώρα.

Τελικά, υπό τις πιέσεις και την ανησυχία των υπόλοιπων κρατών για την άμεση εφαρμογή του NGEU, οι χώρες οδηγήθηκαν σε συμβιβασμό. Έτσι, η εφαρμογή των περιορισμών σχετικά με τους κανόνες δικαίου θα αναστέλλονταν προσωρινά ως προς την Ουγγαρία και την Πολωνία. Πολλοί αναλυτές, μετά τον συμβιβασμό αυτόν, δήλωσαν χαρακτηριστικά πως το ευρωπαϊκό κράτος δικαίου βρίσκεται σε κρίση.

Η έγκριση του προϋπολογισμού και του EU Recovery Fund εκπυρσοκρότησε άλλη μία σύγκρουση, αλλά αυτή τη φορά μεταξύ ευρωπαϊκών οργάνων, και συγκεκριμένα μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ) και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (ΕΣ). Αρχικά, το ΕΚ, έχοντας αρμοδιότητες σχετικά με τον έλεγχο του μακροπρόθεσμου προϋπολογισμού, είχε τη δυνατότητα να ασκήσει βέτο σε θέματα που το αφορούσαν, όπως την ψήφιση του Μηχανισμού Ανάκαμψης. Το ΕΚ, επομένως, είχε θέσει δύο κύριους στόχους που αποσκοπούσε να υλοποιήσει μέσω του προϋπολογισμού. Πρώτον, επιθυμούσε να εξασφαλίσει τουλάχιστον 39 δισ. ευρώ για τη χρηματοδότηση ευρωπαϊκών προγραμμάτων, όπως το Erasmus, το Horizon, το Invest EU και το Health, τα οποία θεωρούνταν επείγοντα, καθώς είχαν λάβει ιδιαίτερη πολιτικοποίηση στο κοινωνικό επίπεδο, με αποτέλεσμα να δημιουργούν αναταραχές στο εσωτερικό των κρατών. Δεύτερος στόχος ήταν η γρήγορη και αποτελεσματική εκκίνηση των χρηματοδοτήσεων από το NGEU.

Επομένως, μία από τις προτεραιότητες του ΕΚ ήταν να ξεκινήσει η χρηματοδότηση από την 1^η Ιανουαρίου 2021. Ωστόσο, η στάση του ΕΣ δημιούργησε αμφιβολίες για το εάν τελικά η άμεση εκκίνηση του Μηχανισμού αποτελούσε προτεραιότητα. Ειδικότερα, το ΕΣ, για να κατασταλάξει στη συμφωνία του Ιουλίου, προχώρησε σε πολύ σημαντικές περικοπές σε μελλοντικές ευρωπαϊκές πολιτικές και προγράμματα, τα οποία ακριβώς το ΕΚ προσπαθούσε να προωθήσει. Ταυτόχρονα, το ΕΚ ήταν υπέρμαχος των περιορισμών σχετικά με τους κανόνες δικαίου. Μάλιστα, η πρωτοβουλία του να διαμοιραστούν τα κεφάλαια ανάλογα με τη συμμόρφωση στις δημοκρατικές αρχές έλαβε τεράστια υποστήριξη από την κοινή γνώμη, και συγκεκριμένα 77%, σύμφωνα με σχετικό Ευρωβαρόμετρο. Έτσι, το ΕΚ απείλησε να απορρίψει τον προϋπολογισμό, εάν δεν παρέμενε ως απόλυτος όρος ο παράγοντας της τήρησης των κανόνων του κράτους δικαίου.

Τελικά, το ΕΣ αποδέχτηκε τα αιτήματα του ΕΚ και, μάλιστα, οι αρμοδιότητες του τελευταίου για τη διαχείριση του EU Recovery Fund διευρύνθηκαν ουσιαστικά, καθώς μπορεί, πλέον, να ελέγχει τον τρόπο με τον οποίο τα κεφάλαια διανέμονται στα κράτη. Επιπλέον, το ΕΚ κατάφερε να εξασφαλίσει 16 δισ. ευρώ από τον τελικό προϋπολογισμό για τα ευρωπαϊκά προγράμματα που επιθυμούσε να χρηματοδοτήσει, γεγονός ιστορικό, καθώς δεν είχε επιτύχει ποτέ στο παρελθόν να εξασφαλίσει τόσο υψηλό ποσοστό του προϋπολογισμού το οποίο θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει σύμφωνα με τη διακριτική του ευχέρεια.

Η αποτίμηση των διαπραγματεύσεων για τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό 2021-2027 και, συνεπώς, για το EU Recovery Fund, φαίνεται πως είναι θετική. Η ΕΕ υιοθέτησε έναν Μηχανισμό για την αντιμετώπιση των υπέρογκων οικονομικών και άλλων συνεπειών της νόσου του κορονοϊού, ενώ ταυτόχρονα τα κράτη εξασφάλισαν τα απαραίτητα για την επιβίωσή τους ποσά, βέβαια, με ορισμένους περιορισμούς και προϋποθέσεις. Κράτη όπως η Ουγγαρία και η Πολωνία παρουσίασαν σθεναρή αντίσταση, ωστόσο, είναι προφανές πως δεν θα μπορούσαν να εξασφαλίσουν την επιβίωσή τους χωρίς την οικονομική υποστήριξη της ΕΕ. Η αντίστασή τους, επομένως, δεν αποσκοπούσε στο μπλοκάρισμα της χρηματοδότησης, αλλά στην εξασφάλιση ευνοϊκότερων συνθηκών που θα εγγυόνταν την διαιώνιση των εθνικιστικών καθεστώτων τους. Τέλος, η διαπάλη μεταξύ κυβερνήσεων αλλά και οργάνων στην ΕΕ μαρτυρά την αυξανόμενη σύγκρουση μεταξύ διακυβερνητικών και υπερεθνικών δομών, δηλαδή, τον αγώνα για εξουσία ανάμεσα στους εθνικούς δρώντες και τα υπερεθνικά ευρωπαϊκά όργανα, ιδιαίτερα σε καιρούς κρίσης.

Πηγές:

1. Deutsche Welle, The EU recovery fund unmasked, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.dw.com/en/unmasking-the-eus-coronavirus-recovery-fund-the-fine-print/a-54255523
2. Euronews, European Parliament overwhelmingly passes €1.8 trillion EU budget for next 7 years, December 16, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.euronews.com/2020/12/16/european-parliament-overwhelmingly-passes-7-year-eu-budgetLong-term
3. EU budget 2021–2027 and recovery package, European Council, December 17, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/the-eu-budget/long-term-eu-budget-2021-2027/
4. Vivien A. Schmidt, Theorizing institutional change and governance in European responses to the Covid-19 pandemic, Journal of European Integration, 42(8), 1177–1193, December 29, 2020. Διαθέσιμο σε:  https://doi.org/10.1080/07036337.2020.1853121
5. Έκτακτο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, 17–21 Ιουλίου 2020, European Council, July 17, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.consilium.europa.eu/el/meetings/european-council/2020/07/17-21/
6. Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Σχέδιο ανάκαμψης για την Ευρώπη, February 26, 2021. Διαθέσιμο σε https://www.consilium.europa.eu/el/policies/eu-recovery-plan/
7. Deutsche Welle, “Frugal four” nations counter Franco-German EU initiative, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.dw.com/en/frugal-four-nations-counter-franco-german-eu-initiative/a-53545304
8. France Diplomacy – Ministry for Europe and Foreign Affairs, European Union – French-German initiative for the European recovery from the coronavirus crisis, May 18, 2020. Διαθέσιμο σε:  https://www.diplomatie.gouv.fr/en/coming-to-france/coronavirus-advice-for-foreign-nationals-in-france/coronavirus-statements/article/european-union-french-german-initiative-for-the-european-recovery-from-the
9. Wojciech Kość, Paola Tamma, Polish political crisis over EU pandemic recovery fund, POLITICO, March 15, 2021. Διαθέσιμο σε:  https://www.politico.eu/article/poland-government-coalition-crisis-united-right-eu-coronavirus-recovery-fund/
10. Christopher Pitchers, “Preliminary agreement” reached over €1.8 trillion EU budget veto, says Poland, Euronews, December 10, 2020. Διαθέσιμο σε:  https://www.euronews.com/2020/12/08/pressure-grows-on-hungary-and-poland-over-1-8-trillion-budget-veto
11. Alasdair Sandford, Hungary and Poland maintain united front blocking EU COVID-19 recovery fund, Euronews, November 27, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.euronews.com/2020/11/26/hungary-and-poland-maintain-united-front-blocking-eu-covid-19-recovery-fund
12. Alice Tidey, EU agrees €1.8 tr budget – but what brought Hungary & Poland onboard? Euronews, December 11, 2020. Διαθέσιμο σε: https://www.euronews.com/2020/12/10/eu-s-1-8-trillion-budget-approved-after-hungary-and-poland-had-earlier-blocked-it
13. Institut Jacques Delors, Power Struggle between the European Parliament and the Council on the EU Budget: Winners or Losers? November 26, 2020. Διαθέσιμο σε: https://institutdelors.eu/en/publications/power-struggle-between-the-european-parliament-and-the-council-on-the-eu-budget-winners-or-losers/

Πηγή εικόνας:

European Council President Charles Michel, left, with Angela Merkel, Emmanuel Macron and European Commission President Ursula von der Leyen, right [Photograph], 2020. Available at: https://www.myndfm.com/coronavirus-third-day-of-wrangling-over-huge-eu-recovery-plan/