Γράφει η Φωτεινή Βήττου
Με την είσοδο ενός κράτους στην Ευρωπαϊκή Ένωση, παραχωρούνται εθνική κυριαρχία και εξουσία, ώστε κρίσιμες αποφάσεις για ολοένα και περισσότερες πολιτικές να λαμβάνονται κεντρικά, σε υπερεθνικό επίπεδο. Παράλληλα, ως αποτέλεσμα αυτής της παραχώρησης, αναπτύσσεται έντονη συζήτηση και προβληματισμός γύρω από τη νομιμοποίηση της Ε.Ε. να λαμβάνει τέτοιες αποφάσεις και για το δημοκρατικό έλλειμμα που προκύπτει από αυτές τις πρακτικές, για το οποίο της ασκείται κριτική από την ίδρυσή της.
Τι ορίζεται, όμως, ως δημοκρατικό έλλειμμα ή αλλιώς, ως έλλειψη νομιμοποίησης της Ε.Ε.; Η ίδια η Ε.Ε. ορίζει τον όρο ως: «μια κατάσταση όπου τα θεσμικά όργανα και οι διαδικασίες λήψης αποφάσεών τους ενδέχεται να παρουσιάζουν έλλειμμα δημοκρατίας και λογοδοσίας». Ειδικότερα, ο όρος αναφέρεται στην έλλειψη προσβασιμότητας των πολιτών στα κέντρα λήψης αποφάσεων της Ε.Ε. και την αδυναμία των πρώτων να επηρεάζουν τις αποφάσεις των θεσμικών της οργάνων.
Ο Φραγκονικολόπουλος δίνει τρεις διαστάσεις στο δημοκρατικό έλλειμμα της Ε.Ε.: α) τη θεσμική, που αναφέρεται στη διακυβέρνηση στην Ε.Ε. από μη εκλεγμένα όργανα, β) την κανονιστική, η οποία αφορά αφενός την αδυναμία της Ε.Ε. να παρέμβει και να επιβάλλει πολιτικές σε ζητήματα, όπως η φορολογία, και αφετέρου τη συμβολή της στη μειωμένη εθνική αυτονομία και στην άσκηση της δημοκρατίας σε εθνικό επίπεδο και γ) την κοινωνικο-ψυχολογική, η οποία σχετίζεται με τις αντιλήψεις των πολιτών για την Ε.Ε., για τον ρόλο που διαδραματίζει στην καθημερινότητά τους, καθώς και με την απουσία αίσθησης κοινής ταυτότητας και αλληλεγγύης.
Ωστόσο, οι συζητήσεις γύρω από το δημοκρατικό έλλειμμα – ιδίως κατά τις πρόσφατες κρίσεις, τη δημοσιονομική και την υγειονομική – εστιάζουν κυρίως, στη θεσμική διάσταση, όπως αυτή πλαισιώνεται από τις αντιλήψεις των πολιτών της Ένωσης. Έτσι, η πολυπλοκότητα των διαδικασιών και της λειτουργίας των οργάνων της Ε.Ε., η αμεθεξία, όχι μόνο στη λήψη αποφάσεων, αλλά και στην ευρύτερη ενημέρωση επί των προθέσεων και πεπραγμένων της Ε.Ε., στοιχειοθετούν το βασικότερο πρόβλημα δημοκρατίας στην Ένωση. Ακόμη και αν λάβουμε υπόψη μας τον αντίλογο, δηλαδή, όσους ισχυρίζονται ότι το πρόβλημα δεν είναι τόσο έντονο, «δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η Ε.Ε., παραμένει μακριά από μια ιδανική, συμμετοχική δημοκρατία», όπως χαρακτηριστικά ισχυρίζεται ο Φραγκονικολόπουλος.
Μέρος του δημοκρατικού ελλείμματος στην Ε.Ε. θεραπεύεται μέσω του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (ΕΚ), ο ρόλος του οποίου και η διαχρονική του διαμόρφωση, μέσα από τις συνθήκες της Ε.Ε., θα εξεταστεί παρακάτω.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (πρώην «Συνέλευση») ιδρύεται με τη γένεση της Ευρωπαϊκή Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ) το 1951, με περιορισμένες συμβουλευτικές αρμοδιότητες και διορισμό μελών από τα εθνικά κοινοβούλια. Στη Συνθήκη της Ρώμης (ΕΟΚ, 1958), προβλέπεται η υποχρέωση υποβολής ετήσιας γενικής αναφοράς επί των πεπραγμένων της Επιτροπής ενώπιον του ΕΚ και επιπλέον, η δυνατότητα ψήφου σε περίπτωση πρότασης μομφής έναντι αυτών. Εφόσον η πρόταση γίνει δεκτή από τα 2/3 των μελών του ΕΚ, τα μέλη της Επιτροπής αναγκάζονται σε σύσσωμη παραίτηση (Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, άρθρο 144), γεγονός που επιτρέπει, έμμεσα, στο ΕΚ να έχει λόγο στις αποφάσεις και στη σύνθεση της Επιτροπής. Περαιτέρω, μέσα από τις διατάξεις της συνθήκης αναδύεται ο ρόλος του Κοινοβουλίου σε διάφορα πεδία, όπως την καταπολέμηση των διακρίσεων, τον προϋπολογισμό, επί του οποίου έχει αυξημένες δημοσιονομικές αρμοδιότητες, όπως είναι η έγκριση υλοποίησης της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), η κατοχύρωση και εφαρμογή των οικονομικών ελευθεριών κ.ά. Ο ρόλος του ΕΚ παραμένει σε συμβουλευτικό επίπεδο, καθώς το Συμβούλιο υποχρεώνεται να συμβουλευτεί το ΕΚ, πριν από τις σχετικές αποφάσεις, τροποποιήσεις ή λήψη μέτρων στη βάση των προτάσεων της Επιτροπής. Διακρίνεται, ωστόσο, ένα πρώιμο στάδιο συναπόφασης, το οποίο, βέβαια, απέχει ακόμη από την ουσιαστική και θεσμοθετημένη μορφή του.
Ο δρόμος για τη θεσμοθέτηση της συναπόφασης ανοίγεται το 1986 με την ενίσχυση του ρόλου του ΕΚ και τη θέσπιση της «διαδικασίας συνεργασίας» στην Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (Ε.Ε.Π, 1986). Με τη διαδικασία της συνεργασίας, επιτυγχάνεται υψηλότερος βαθμός συμμετοχής του ΕΚ στη νομοθετική λειτουργία της Ε.Ε., εφόσον οι προτάσεις της Επιτροπής υποβάλλονται ενώπιόν του για να γνωμοδοτήσει σχετικά. Ο βαθμός αυτός όμως, δεν είναι ικανοποιητικός, αφού το Συμβούλιο έχει το δικαίωμα να απορρίψει τις ενστάσεις ή προτάσεις του ΕΚ. Η σύμφωνη γνώμη του ΕΚ είναι υποχρεωτική, ωστόσο, για την εισδοχή νέων μελών στην Ε.Ε. καθώς και τη σύναψη συμφωνιών σύνδεσης με τρίτες χώρες. Με τις νέες ρυθμίσεις της Ε.Ε.Π. αλλάζει ριζικά η κουλτούρα νομοθέτησης στην Ε.Ε., ενισχύεται ο ρόλος του Κοινοβουλίου και γίνεται ένα σημαντικό βήμα προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.
Με τη συνθήκη του Μάαστριχτ (Συνθήκη της Ε.Ε., 1992) θεσμοθετήθηκε η «διαδικασία της συναπόφασης» σε ορισμένα πεδία νομοθέτησης (άρθρο 189), καλύπτοντας εν μέρει το δημοκρατικό έλλειμμα στη λειτουργία της Ε.Ε., εφόσον οι εκλεγμένοι, από τους πολίτες της Ένωσης, βουλευτές, μπορούσαν να καταθέσουν γνώμη ή και να ασκήσουν το δικαίωμα της αρνησικυρίας σε νομοθετικές προτάσεις. Διευρύνθηκε έτσι, η έμμεση δυνατότητα των πολιτών να συμμετέχουν στη χάραξη πολιτικής της Ε.Ε. Επιπρόσθετα, με την υποχρέωση των οργάνων της Ε.Ε. να ενημερώνουν το ΕΚ για πράξεις και αποφάσεις ή να υποβάλλουν αναφορές και εκθέσεις ενώπιον του ΕΚ, αυξάνονται οι ελεγκτικές εξουσίες του. Ιδιαιτέρως, στον δημοσιονομικό τομέα, στον οποίο επιπρόσθετα απαιτείται η γνώμη του αναφορικά με τις διαδικασίες, τους κανόνες κλπ που αφορούν την υιοθέτηση κοινού νομίσματος, την εκτέλεση ή και έγκριση του προϋπολογισμού της Ε.Ε. κ.ά. Η τελική έγκριση των μελών της Επιτροπής από το ΕΚ ενδυναμώνει τον ρόλο του στον πολιτικό έλεγχο της εκτελεστικής λειτουργίας της Ε.Ε.. Από τις διατάξεις της συνθήκης, πάντως, προκύπτει ευρεία συμμετοχή του ΕΚ στη λήψη αποφάσεων, αφού προ της λήψης οποιασδήποτε απόφασης, είτε υποχρεούνται τα όργανα της Ε.Ε., κυρίως το Συμβούλιο, να υιοθετούν τη γνώμη του είτε προηγείται διαβούλευση.
Με τις συνθήκες του Άμστερνταμ (1997) και της Νίκαιας (2001) επεκτάθηκε η διαδικασία της συναπόφασης σε περισσότερα πεδία πολιτικής και αποφάσεων. Το ΕΚ, όμως, διατηρεί τον συμβουλευτικό του ρόλο και την εξουσία του, μέσω της διαδικασίας της διαβούλευσης, σε πολλές σημαντικές πολιτικές, όπως η ΚΑΠ ή ο ανταγωνισμός, όπου εφαρμόζεται η μέθοδος ειδικής πλειοψηφίας, παρά τις ελπίδες και το αίτημα του ΕΚ για καθολική ισχύ της διαδικασίας συναπόφασης.
Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (ΣΛΕΕ), το ΕΚ καθίσταται ουσιαστικότερος συν-νομοθέτης, καθώς η διαδικασία της συναπόφασης, η οποία πλέον ονομάζεται «Συνήθης Νομοθετική Διαδικασία (ΣΝΔ)» (άρθρο 294 ΣΛΕΕ), επεκτάθηκε στους περισσότερους τομείς της νομοθετικής λειτουργίας, με τη διαδικασία της διαβούλευσης να περιορίζεται σε ελάχιστες περιπτώσεις. Η ΣΝΔ επιτρέπει στο ΕΚ να προχωρά σε περισσότερες αναγνώσεις και να καταθέτει τροπολογίες επί νομοθετικών σχεδίων ή να απορρίπτει νομοθετικές προτάσεις.
Με τη ΣΝΔ και την κοινοτική μέθοδο, στην οποία μετέχουν η Επιτροπή, το Συμβούλιο και το ΕΚ, υπηρετείται το κοινό, ευρωπαϊκό συμφέρον, αφού εκπροσωπούνται όλοι οι παράγοντες του ευρωπαϊκού οικοδομήματος (πολίτες & κράτη-μέλη), ενώ αποκαθίσταται μέρος του δημοκρατικού ελλείμματος. Τα υπερεθνικά όργανα που μετέχουν στην κοινοτική μέθοδο (Επιτροπή & ΕΚ) θεωρούνται ότι προτιμούν και προωθούν την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και την εμβάθυνση. Επιπρόσθετα, επιτυγχάνεται η διπλή νομιμοποίηση των πράξεων της Ένωσης (από τις κυβερνήσεις και, έμμεσα, μέσω του ΕΚ, από τους πολίτες) και η εισχώρηση έντονα δημοκρατικών στοιχείων στη λειτουργία της, αφού η συμμετοχικότητα στη λήψη αποφάσεων που διασφαλίζει το ΕΚ, αποτελεί έναν από τους πιο κρίσιμους παράγοντες, από τον οποίο εξαρτάται η δημοκρατική νομιμοποίηση των συστημάτων λήψης αποφάσεων.
Με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει σημαντικά αναβαθμισμένο ρόλο και ασκεί πολυδιάστατο έργο, καθώς είναι επιφορτισμένο με τις ακόλουθες αρμοδιότητες (όπως αυτές έχουν διαμορφωθεί και με τις προηγούμενες συνθήκες):
- Νομοθετικές, μέσω της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, η οποία το καθιστά ισότιμο με το Συμβούλιο, νομοθέτη για την πλειονότητα των πεδίων νομοθεσίας της Ε.Ε., ενώ για τα υπόλοιπα ισχύει κατά βάση η διαδικασία της διαβούλευσης. Έτσι, το ΕΚ συμμετέχει με τον ένα ή τον άλλο τρόπο στο σύνολο σχεδόν, των νομοθετικών πράξεων της Ένωσης.
- Εποπτικές, μέσω του ελέγχου εκθέσεων, αναφορών, την υποβολή ερωτήσεων, το έλεγχο των δραστηριοτήτων του Συμβουλίου, την έγκριση της σύνθεσης της Επιτροπής (όπως και του ΕΚΤ, του ΕλΣυν και διαφόρων επιτροπών), τη δυνατότητα αποδοχής πρότασης δυσπιστίας που οδηγεί σε παραίτηση της Επιτροπής, την εξέταση αναφορών πολιτών κ.ά.
- Δημοσιονομικές, κυρίως μέσω της αρμοδιότητας έγκρισης του προϋπολογισμού της Ε.Ε. και της εκτέλεσής του και με τη «χορήγηση απαλλαγής».
Η άμεση εκλογή των μελών του ΕΚ σε συνδυασμό με την ευρεία συμμετοχή του ΕΚ στις διαδικασίες της Ε.Ε. θεμελιώνουν την αντιπροσωπευτική δημοκρατία, η οποία εισάγεται με το άρθρο 10 της Συνθήκης για την Ε.Ε., και θεραπεύουν εν μέρει το δημοκρατικό έλλειμμα στη λειτουργία της, αν και οι διατάξεις της συνθήκης της Λισαβόνας δεν έχουν αξιοποιηθεί πλήρως. Η συνήθης νομοθετική διαδικασία ειδικότερα, προσδίδει νομιμοποίηση στις πράξεις της Ένωσης. Διαχρονικά, αν συνδυαστεί με εκτενέστερο έλεγχο, διαφάνεια και υιοθέτηση των προτάσεων του ΕΚ, όπως αυτές περιλαμβάνονται στο σχετικό ψήφισμα του ΕΚ, σχετικά με την καλύτερη λειτουργία της Ένωσης, αναμένεται να μειώσει τη δυσαρέσκεια των ευρωπαίων πολιτών, οι οποίοι διαισθάνονται την Ε.Ε. και τις πράξεις της ως κάτι απομακρυσμένο από τα συμφέροντα και τις επιδιώξεις τους. Ιδίως, η χρηματοπιστωτική κρίση της τελευταίας δεκαετίας, προκάλεσε έντονες αντιρρήσεις για την αποτελεσματική διαχείρισή της και αποδυνάμωσε την αίσθηση ευρωπαϊκής ενοποίησης, αλληλεγγύης και δημοκρατικά νομιμοποιημένων ενεργειών, αφού ενισχύθηκαν τα διακρατικά όργανα (ορισμένα εκ των οποίων άτυπα, όπως η Ευρωομάδα) και υποβαθμίστηκε το υπερεθνικό στοιχείο.
Η δυσαρέσκεια και η απομάκρυνση των ευρωπαίων πολιτών, αποτυπώνεται κυρίως, με την υψηλή αποχή τους από τις ευρωεκλογές (μόλις 51% το 2019, που αποτελεί και το ιστορικά υψηλότερο ποσοστό συμμετοχής), το BREXIT, τα αρνητικά δημοψηφίσματα για το ευρωπαϊκό σύνταγμα, τον ευρωσκεπτικισμό και την άνοδο αντίστοιχης ιδεολογίας κομμάτων.
Από τη σύντομη ιστορική ανασκόπηση που προηγήθηκε, διαπιστώνουμε ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μετατράπηκε σταδιακά από συμβουλευτικού χαρακτήρα όργανο σε ισότιμο με το Συμβούλιο συννομοθέτη. Μέσω του ρόλου του αυτού, της άμεσης εκλογής των μελών του, που διασφαλίζει την εκπροσώπηση των πολιτών, και των εξουσιών του συμβάλλει στη δημοκρατική λειτουργία της Ε.Ε. και στη νομιμοποίηση των αποφάσεών της.
Ενόψει των Ευρωεκλογών του 2024, είναι σκόπιμο να αναλογιστεί κανείς ότι το ΕΚ αποτελεί το μοναδικό δημοκρατικά εκλεγμένο όργανο της Ε.Ε. και ότι η συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών στις ευρωεκλογές είναι η μόνη συμμετοχική διαδικασία στη λήψη αποφάσεων, έστω έμμεση, καθιστώντας τις ευρωεκλογές ύψιστης δημοκρατικής σημασίας. Η ευρεία συμμετοχή θα καταδείξει το ενδιαφέρον των πολιτών για το κοινό μέλλον της Ένωσης και θα προωθήσει την περαιτέρω ισχυροποίηση του ΕΚ και της φωνής του κατά τη λήψη των αποφάσεων.
Παρά τον σημαντικό, ωστόσο, ρόλο του ΕΚ στην άσκηση δημοκρατίας στην Ε.Ε., το δημοκρατικό έλλειμμα παραμένει μια πρόκληση, που πρέπει να αντιμετωπιστεί για να βελτιωθεί η αντίληψη των ευρωπαίων πολιτών για την Ε.Ε., να εξυπηρετηθούν καλύτερα οι ανάγκες και οι προσδοκίες τους, να ενισχυθεί η αξιοπιστία των αποφάσεων και να προαχθεί η αποδοτικότερη συνεργασία των κρατών-μελών. Συνολικά, η αυξημένη δημοκρατία σε θεσμικό, κοινωνικό και ψυχολογικό επίπεδο, αποτελούν, ίσως, το ενδεδειγμένο μέσο υλοποίησης των στόχων και του οράματος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.
Βιβλιογραφία
Castells, M. (Επιμ.). (2018). Europe’s Crises. Polity Press.
Nugent, N. (2017). The Government and Politics of the European Union (8η εκδ.). Macmillan Publishers Limited.
Φραγκονικολόπουλος, Χ. Α. (2016). Το ζήτημα της δημοκρατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Στο Ν. Μαραβέγιας (Επιμ.), Ευρωπαϊκή Ένωση, Δημιουργία, εξέλιξη, προοπτικές. Κριτική.
Wimmel, A. (2009). Theorizing the Democratic Legitimacy of European Governance: a Labyrinth with no exit? Journal of European Integration, 31(2), σσ. 181-199. Routledge
European Union. (2023). EUR-Lex. Διαθέσιμο στο: https://eur-lex.europa.eu/EL/legal-content/glossary/democratic-deficit.html
Ευρωπαϊκή Επιτροπή. (2014). Η Ευρωπαϊκή Ένωση με απλά λόγια: Πώς λειτουργεί η Ευρωπαϊκή Ένωση. Διαθέσιμο σε: http://publications.europa.eu/resource/cellar/9a6a89dc-4ed7-4bb9-a9f7-53d7f1fb1dae.0018.02/DOC_1
Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. (2021). Αρμοδιότητες και διαδικασίες – Νομοθετικές αρμοδιότητες. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/el/powers-and-procedures/legislative-powers
Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. (2021). Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: ιστορική αναδρομή. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/el/sheet/11/the-european-parliament-historical-background
πηγή εικόνας:
Brave New Europe. (2019). Bill Mitchell: The EU’s democratic deficit is intrinsic and unfixable without dissolution. https://braveneweurope.com/bill-mitchell-the-eus-democratic-deficit-is-intrinsic-and-unfixable-without-dissolution