Γράφει ο Αντώνης Στεφανόπουλος
Στις 19 Σεπτεμβρίου του 2016, η Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ προχώρησε στην ομόφωνη υιοθέτηση της Διακήρυξη της Νέας Υόρκης για τους Πρόσφυγες και τους Μετανάστες, ένα νομικό κείμενο που επαναβεβαιώνει τη σημασία του διεθνούς προσφυγικού καθεστώτος και εμπεριέχει ένα ευρύ φάσμα υποχρεώσεων των κρατών-μελών για την ενίσχυση και βελτίωση των μηχανισμών για την προστασία των πληθυσμών σε κίνηση. Μέσω της παραπάνω Διακήρυξης, τέθηκαν τα θεμέλια για τη δημιουργία δύο διεθνών μη δεσμευτικών νομικών συμφωνιών: το Παγκόσμιο Σύμφωνο για την Ασφαλή, Ομαλή και Τακτική Μετανάστευση, και το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες, τα οποία υιοθετήθηκαν τον Δεκέμβριο του 2018. Και τα δύο Σύμφωνα έχουν απώτερο στόχο τη βελτίωση της διαχείρισης των μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών, την προώθηση της διεθνούς συνεργασίας μεταξύ των κρατών, και την προστασία των μετακινούμενων πληθυσμών. Η υιοθέτηση τους από τα κράτη-μέλη του ΟΗΕ σηματοδοτεί το γεγονός για μια νέα εποχή στη διαχείριση του μεταναστευτικού και προσφυγικού ζητήματος σε παγκόσμιο επίπεδο, και επεκτείνει το ισχύον διεθνές μεταναστευτικό και προσφυγικό δίκαιο. Ωστόσο, αν και τα δύο Σύμφωνα συνιστούν μη νομικά δεσμευτικά κείμενα, περιλαμβάνουν μια ποικιλία υποχρεώσεων και προτάσεων για την προστασία των μεταναστών και προσφύγων και την κατανομή ευθυνών και αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών σε μεταναστευτικά και προσφυγικά ζητήματα.
Παγκόσμιο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση
Σε γενικές γραμμές, το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση επαναδιατυπώνει τις βασικότερες αρχές του διεθνούς δικαίου αναφορικά με τη διασυνοριακή μετακίνηση ανθρώπων. Το Παγκόσμιο Σύμφωνο βασίζεται σε αρχές του Θεμελιώδη Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών και σε μια σειρά ισχυόντων διεθνών συνθηκών με περιεχόμενο που σχετίζεται με τα δικαιώματα του ανθρώπου, όπως την Παγκόσμια Διακήρυξη Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, τη Διεθνή Σύμβαση για την Προστασία των Δικαιωμάτων όλων των Εργαζόμενων Μεταναστών και των Μελών των Οικογενειών τους, και στα Πρωτόκολλα του Παλέρμο κατά της διακίνησης ανθρώπων και της λαθραίας διακίνησης μεταναστών. Το κείμενο του Συμφώνου περιλαμβάνει ένα λεπτομερές σύνολο 10 κατευθυντήριων αρχών, 23 στόχων και 187 σχετικών δράσεων. Αν και το Σύμφωνο δεν είναι νομικά δεσμευτικό, έχει διαμορφώσει ένα σχέδιο δράσης για τα κράτη-μέλη σκοπώντας στη βελτίωση του χειρισμού της μετανάστευσης και των πτυχών της, και προσεγγίζει ολιστικά το ζήτημα μέσω της κατανομής ευθυνών με στόχο τη διευκόλυνση της ασφαλούς, τακτικής και ομαλής μετανάστευσης, και τη μείωση της συχνότητας και της αρνητικής επίδρασης της παράτυπης μετανάστευσης. Μεταξύ άλλων, το Παγκόσμιο Σύμφωνο υιοθετεί μια ισχυρή ανθρωποκεντρική προσέγγιση, διασφαλίζει ότι υπάρχει σεβασμός των γυναικών, των ανδρών, και των ανηλίκων σε όλα τα στάδια της μετανάστευσης, διασφαλίζει την προστασία όλων των μεταναστών και βεβαιώνει την εξάλειψη όλων των μορφών προκατάληψης κατά των μεταναστών και των οικογενειών τους.
Στην προκειμένη ανάλυση, είναι αξιοσημείωτο ότι η βασικότερη αρχή που επικαλείται το Σύμφωνο για την προστασία των μεταναστών, είναι η αρχή των μη διακρίσεων. Συγκεκριμένα, στον Στόχος 17 του Παγκόσμιου Συμφώνου διατυπώνεται η υποχρέωση των κρατών στην εξάλειψη όλων των μορφών διακρίσεων, στην καταδίκη και την αντιμετώπιση των εκφράσεων, πράξεων και εκδηλώσεων ρατσισμού, φυλετικής διάκρισης, βίας, ξενοφοβίας και σχετικής ανεκτικότητας κατά όλων των μεταναστών σε συμμόρφωση με το διεθνές δίκαιο και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Για την επίτευξη αυτής της υποχρέωσης, περιλαμβάνονται τρεις νομικές δράσεις: η ποινικοποίηση των εγκλημάτων μίσους και η υιοθέτηση της στην εσωτερική νομοθεσία (όπως καθορίζεται και στο άρθρο 2 της Διεθνούς Σύμβασης για την Κατάργηση κάθε μορφής Φυλετικών Διακρίσεων, και στο άρθρο 20, παρ. 2 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα), η παροχή πρόσβασης των μεταναστών σε μηχανισμούς παραπόνων και αποζημιώσεων, και η ίδρυση μηχανισμών για την αποτροπή, εντοπισμό και αντιμετώπιση του racial profiling των μεταναστών από τις δημόσιες αρχές.
Εκτός από τα παραπάνω, αντίστοιχης σημασίας είναι οι στόχοι του Συμφώνου για τη διάσωση μεταναστών μέσω των επιχειρήσεων έρευνας και διάσωσης, αλλά και η αντιμετώπιση του ζητήματος της λαθραίας διακίνησης μεταναστών. Ειδικότερα, στον Στόχο 8 επισημαίνεται η συλλογική ευθύνη των κρατών για τη διάσωση των ζωών όλων των μεταναστών, η οποία μπορεί να λάβει χώρα μέσω της σύναψης συμφωνιών για την έρευνα και διάσωση μεταναστών, της αξιολόγησης πολιτικών για την αποτροπή του κινδύνου αγνοούμενων μεταναστών, και τη διευκόλυνση της επικοινωνίας μεταξύ των μεταναστών και των οικογενειών τους. Επιπλέον, αναφορικά με τη λαθραία διακίνηση μεταναστών, το Σύμφωνο προτείνει την εφαρμογή των Πρωτοκόλλων του Παλέρμο και τη χρήση υπερεθνικών, περιφερειακών και διμερών μηχανισμών για τον διαμοιρασμό πληροφορίας και σχετικών απόρρητων πληροφοριών για τις διαδρομές λαθραίας διακίνησης, τον τρόπο λειτουργίας και την εύρεση των δικτύων διακίνησης. Εκτός από τα προαναφερθέντα, το Σύμφωνο προτείνει την υιοθέτηση νομοθετικών μέτρων όπου υφίσταται αναγκαίο για την καθιέρωση της λαθραίας διακίνησης μεταναστών ως εγκληματική πράξη, όπου αυτή πραγματοποιείται σκόπιμα για την απόκτηση χρηματικού ή υλικού κέρδους.
Αν και η πλειοψηφία των στόχων που περιλαμβάνονται στο Σύμφωνο έχουν ήδη διατυπωθεί μέσω προηγούμενων νομικών κειμένων, το Σύμφωνο επιδιώκει να ενσωματώσει αυτές τις αρχές στο διεθνές δίκαιο και να καλύψει τα κενά που υπάρχουν σε ορισμένα ζητήματα της διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών. Είναι, επιπλέον, χαρακτηριστικό ότι η πλειοψηφία αρκετών συνθηκών του δικαίου αναφορικά με τη μετανάστευση, όπως η Διεθνής Σύμβαση για την Προστασία των Μεταναστών Εργαζομένων και των Μελών της Οικογένειάς τους, δεν έχει υπογραφεί και επικυρωθεί από μια σημαντική μερίδα κρατών. Αυτό το κενό ώθησε στη δημιουργία μεταναστευτικών πολιτικών σε διάφορα κράτη που πιθανόν δεν λάμβαναν υπόψη τα ανθρώπινα δικαιώματα, και δεν υπήρχε παροχή νομικής προστασίας των μεταναστών εντός της κοινωνίας ή της αγοράς εργασίας της χώρας υποδοχής. Παρόλο που το Σύμφωνο δεν είναι νομικά δεσμευτικό, η φύση του ενθαρρύνει τα κράτη να υλοποιήσουν τις δράσεις που καθορίζονται σε αυτό, και να προχωρήσουν σε συνεργασίες με άλλα κράτη για τη βελτίωση της διακυβέρνησης της μετανάστευσης, και τη δημιουργία ασφαλών οδών για τη μείωση της παράτυπης μετανάστευσης.
Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες
Από την άλλη πλευρά, το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες εστιάζει στη διαχείριση του προσφυγικού ζητήματος και των επιμέρους πτυχών του. Σύμφωνα με την ιστοσελίδα της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, το Σύμφωνο αποτελεί ένα πλαίσιο για περισσότερο προβλέψιμη και δίκαιη κατανομή υποχρεώσεων, αναγνωρίζοντας ότι μια βιώσιμη λύση στα προσφυγικά ζητήματα δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς διεθνή συνεργασία. Επιπροσθέτως, στην παράγραφο 7 αναφέρονται οι στόχοι του Συμφώνου, οι οποίοι μνημονεύουν τη χαλάρωση των πιέσεων που δέχονται οι χώρες υποδοχής, τη βελτίωση της αυτάρκειας των προσφύγων, την επέκταση πρόσβασης σε τρίτες χώρες και την υποστήριξη των συνθηκών στις χώρες καταγωγής για επιστροφή με ασφάλεια και αξιοπρέπεια. Εκτός από τα προαναφερθέντα, το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες καθοδηγείται και θεμελιώνεται από τις ήδη υπάρχουσες Συνθήκες που διαμορφώνουν το διεθνές προσφυγικό δίκαιο, δηλαδή τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967, αλλά και από διεθνείς συμβάσεις για τα ανθρώπινα δικαιώματα και το διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο. Σημαντική προσθήκη στο Σύμφωνο αποτελεί, επίσης, το τμήμα “Comprehensive refugee response framework”, το οποίο αποτελεί το Παράρτημα I της Διακήρυξης του 2016, και διαμορφώνει ένα ρυθμιστικό πλαίσιο διαχείρισης και καθοδήγησης για τα κράτη ως προς τις προσφυγικές ροές, σχετικά με τις διαδικασίες υποδοχής, την παροχή βοηθειών, την παροχή υποστήριξης στις χώρες υποδοχής και την παροχή ανθεκτικών λύσεων στα ζητήματα που αντιμετωπίζουν οι πρόσφυγες.
Ομοίως με το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση, το Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες περιλαμβάνει ένα Πρόγραμμα Δράσης για την υποστήριξη των προαναφερθέντων στόχων του. Αρχικά, στο πρώτο τμήμα αναλύονται μηχανισμοί για την κατανομή επιβαρύνσεων και ευθυνών σε διεθνές, περιφερειακό και εσωτερικό επίπεδο, ενώΣύμφωνο επικαλεί τη συμμετοχή ολόκληρης της διεθνούς κοινότητας στην υποδοχή και υποστήριξη των προσφύγων, δημιουργώντας μια πλατφόρμα διεθνούς συνεργασίας, το Global Refugee Forum (Παγκόσμιο Φόρουμ Προσφύγων). Σε αυτό το φόρουμ, τα συμβαλλόμενα κράτη θα μπορούν να κάνουν εγγυήσεις μέσω διαφορετικών μορφών, όπως την παροχή οικονομικής, υλικής και τεχνικής υποστήριξης στις χώρες υποδοχής.
Επιπλέον, εξίσου σημαντικές είναι οι προτάσεις στο Τμήμα Β’ του Συμφώνου, το οποίο αναφέρεται στη βελτίωση της αυτάρκειας των προσφύγων στις κοινότητες υποδοχής. Ειδικότερα, δεδομένων των προκλήσεων που θέτουν οι πρόσφυγες στην ανάπτυξη των κοινοτήτων υποδοχής, το Σύμφωνο κάνει έκκληση για μία προσέγγιση βασισμένη στη διαμοιρασμένη και συνεκτική οικονομική ανάπτυξη, η οποία θα περιλαμβάνει τους πρόσφυγες και από τις οποίες οι κοινότητες θα μπορούσαν να επωφεληθούν. Συνοπτικά, εμβαθύνει περισσότερο από τις διατάξεις της Σύμβασης της Γενεύης σε θέματα όπως η επέκταση πρόσβασης στη δευτεροβάθμια και τριτοβάθμια εκπαίδευση, και η στοχευμένη απασχόλησης των προσφύγων για την αύξηση της απασχολησιμότητάς τους. Εκτός από τα προαναφερθέντα, το Τμήμα Β’ αναφέρεται και στη λήξη των προσφυγικών κρίσεων, η οποία μπορεί να υλοποιηθεί διαμέσου τριών τρόπων: α) του εθελούσιου επαναπατρισμού, όταν οι συνθήκες το επιτρέπουν, β) της ένταξης στην κοινωνία υποδοχής, γ) της επανεγκατάστασης σε τρίτες χώρες. Για την υλοποίηση αυτών των τρόπων, κρίνεται σημαίνουσα η συμμετοχή ολόκληρης της διεθνούς κοινότητας σε οποιοδήποτε από αυτά τα έργα, και κυρίως ως προς την υποστήριξη των τρίτων χωρών στην ένταξη των επανεγκατασταθέντων προσφύγων.
Σε γενικές γραμμές, το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες επιδιώκει να εξομαλύνει και να βελτιώσει τη διαχείριση των ζητημάτων που αναδύονται από προσφυγικές κρίσεις που προκύπτουν. Αναφορικά με τη Σύμβαση του 1951, επεκτείνει λίγο περισσότερο τις ήδη υπάρχουσες υποχρεώσεις των συμβαλλόμενων κρατών και «εκσυγχρονίζει», τις υποχρεώσεις που αντλούνται από τη Σύμβαση, με τις σημερινές προσφυγικές κρίσεις και τα ζητήματα που ανακύπτουν. Όπως και το Παγκόσμιο Σύμφωνο Μετανάστευσης, έτσι και αυτό αποτελεί ένα μη δεσμευτικό κείμενο το οποίο προτρέπει και προτείνει στα κράτη να συνεργαστούν στο διεθνές επίπεδο ,για τη διαχείριση και υποστήριξη των προσφυγικών ροών. Τέλος, εξίσου σημαντική είναι η αναφορά στην ένταξη των προσφύγων στις κοινότητες υποδοχής και η προστασία των δικαιωμάτων τους σε αυτές, γεγονός που δεν είχε εκφραστεί πλήρως σε άλλα νομικά κείμενα του διεθνούς προσφυγικού δικαίου.
Επίλογος
Εν κατακλείδι, τόσο το Παγκόσμιο Σύμφωνο για την Ασφαλή, Τακτική και Ομαλή Μετανάστευση όσο και το Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες φέρνουν σημαντικές αλλαγές στο ισχύον νομικό πλαίσιο της προστασίας των μεταναστών και των προσφύγων. Από τη μία πλευρά, το Σύμφωνο για τη Μετανάστευση διευκρινίζει και καθορίζει το σχέδιο για τη βέλτιστη διαχείριση της μετανάστευσης και των επιμέρους πτυχών της, με έμφαση στην προώθηση της διεθνούς συνεργασίας μεταξύ των κρατών. Από την άλλη πλευρά, το Σύμφωνο για τους Πρόσφυγες καθορίζει και εξομαλύνει με παρόμοιο τρόπο ένα θέμα που απασχολεί περιοχές όπως την Ευρώπη, αναφορικά με την κατανομή των ευθυνών που έχουν τα κράτη στην υποδοχή και υποστήριξη των προσφύγων, ενώ εμβαθύνει περισσότερο στην τοπική ένταξη των προσφύγων και προτείνει, σε πρώιμο βαθμό, τρόπους για τη λήξη των προσφυγικών κρίσεων μέσω της ένταξης στην κοινωνία υποδοχής, ή την επανεγκατάσταση σε τρίτες χώρες. Παρόλο που τα δύο παραπάνω κείμενα δεν έχουν νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα, προκύπτει το ερώτημα εάν τελικά τα κράτη-μέλη εφαρμόσουν μερικές από τις παραπάνω προτάσεις στις εθνικές τους πολιτικές για τη μετανάστευση και τους πρόσφυγες, καθώς και εάν τελικά, θα συνάψουν συμφωνίες συνεργασίας με άλλες χώρες για τη κοινή διαχείριση των μεταναστευτικών και προσφυγικών ζητημάτων. Η μετανάστευση αποτελεί ένα ζήτημα που πρέπει να αφορά τη διεθνή κοινότητα σαν σύνολο, και όπως αναφέρεται και στο Παγκόσμιο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση, ο μόνος τρόπος που μπορεί να βοηθήσει στη βέλτιστη διαχείριση των ζητημάτων που ρυθμίζουν τη μετανάστευση, και των προβλημάτων και προκλήσεων που αντιμετωπίζουν οι πρόσφυγες και οι χώρες υποδοχής, είναι η από κοινού διαχείριση τους.
Βιβλιογραφία – Πηγές:
Apap, J. (2019). A global compact on migration. Placing human rights at the heart of migration management. EPRS | European Parliamentary Research Service. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/614638/EPRS_BRI(2017)614638_EN.pdf
Chetail, V. (2020). The Global Compact for Safe, orderly and regular migration: A kaleidoscope of international law. International Journal of Law in Context, 16(3), 253–268. Διαθέσιμο σε: https://doi.org/10.1017/s1744552320000300
Chimni, B. S. (2018). Global Compact on Refugees: One step forward, two steps back. International Journal of Refugee Law, 30(4), 630–634. Διαθέσιμο σε: https://doi.org/10.1093/ijrl/eey067
Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration, GA Res 73/195, UN GAOR, 73rd sess., Suppl. no. 49., A/RES/73/195 (11 January 2019, adopted 19 December 2018).
McAdam, J. (2018). The Global Compacts on Refugees and Migration: a new era for international protection? International Journal of Refugee Law, 30(4), 571–574. Διαθέσιμο σε: https://doi.org/10.1093/ijrl/eez004
OHCHR. (n.d.). Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM). Διαθέσιμο σε: https://www.ohchr.org/en/migration/global-compact-safe-orderly-and-regular-migration-gcm
UNHCR – The UN Refugee Agency. (n.d.). The Global Compact on Refugees | UNHCR. UNHCR. Διαθέσιμο σε: https://www.unhcr.org/about-unhcr/who-we-are/global-compact-refugees
UNHCR – The UN Refugee Agency. (n.d.-a). New York Declaration for Refugees and Migrants | UNHCR. UNHCR. Διαθέσιμο σε: https://www.unhcr.org/what-we-do/protect-human-rights/asylum-and-migration/new-york-declaration-refugees-and-migrants#compactonmigration
UNHCR – The UN Refugee Agency. (n.d.-a). Global Compact on Refugees – Booklet | UNHCR. UNHCR. Διαθέσιμο σε: https://www.unhcr.org/media/global-compact-refugees-booklet
Zamfir, I. (2019). The global compact on refugees. Strengthening international cooperation to ease the plight of refugees in the world. EPRS | European Parliamentary Research Service. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/623550/EPRS_BRI(2018)623550_EN.pdf