Γράφει η Δήμητρα Πανοπούλου
Κορωνίδες της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.) αποτελούν οι συμβάσεις τις οποίες έχει υπογράψει και τα νομοθετικά πλαίσια τα οποία έχει υιοθετήσει ο εν λόγω διεθνής οργανισμός, τις τελευταίες δεκαετίες. Επιστέγασμα των απτών προσπαθειών της Ε.Ε. να εξασφαλίσει την προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί, ασφαλώς, τόσο η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, όσο και η Σύμβαση του Άαρχους. Χάρη στο γεγονός ότι τα περιβαλλοντικά ζητήματα τυγχάνουν καλύτερου και αποτελεσματικότερου χειρισμού με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερόμενων πολιτών, το παρόν άρθρο επικεντρώνεται στη Σύμβαση του Άαρχους, η οποία γεφυρώνει το χάσμα ανάμεσα στις περιβαλλοντικές ανησυχίες και τα ανθρώπινα δικαιώματα.
Η Σύμβαση του Άαρχους, η οποία τέθηκε σε ισχύ τον Οκτώβριο του 2001, αποτελεί συνέχεια σε μια αλυσίδα περιβαλλοντικών αρχών, νόμων, διακηρύξεων και ψηφισμάτων, που άρχισαν να υιοθετούνται, μόλις, τη δεκαετία του 1970, σε ευρωπαϊκό και παγκόσμιο επίπεδο. Η Αρχή 10 της περίφημης Διακήρυξης του Ρίο του 1992, η οποία θεμελιώνει την τελεσφόρα προστασία του περιβάλλοντος, τόσο στην ευαισθητοποίηση, όσο και στην ενεργό και έμπρακτη συνεισφορά των πολιτών, ενσαρκώνεται με την υπογραφή της Σύμβασης του Άαρχους το 1998. Αναφορικά με το περιεχόμενό της, η Σύμβαση απαρτίζεται από τρεις βασικούς πυλώνες: την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες οι οποίες μέχρι πρότινος βρίσκονταν, αποκλειστικά, υπό την κατοχή των δημόσιων αρχών, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων που έχουν αντίκτυπο στο περιβάλλον, καθώς και τη διευρυμένη, πλέον, πρόσβαση στη δικαιοσύνη, όταν πρόκειται για περιβαλλοντικές υποθέσεις. Κατ’ ουσίαν, η άσκηση των δικαιωμάτων των τριών πυλώνων εγγυάται μια αειφόρο και περιβαλλοντικά ορθή ανάπτυξη και κατ’ επέκταση, την υλοποίηση του δικαιώματος στη ζωή και την πρόσβαση στην υγεία και την ανθρώπινη ευεξία, όχι μόνο των σημερινών γενεών, αλλά και των μελλοντικών. Ασφαλώς, υφίστανται, εξίσου, αντίστοιχες υποχρεώσεις του κάθε πολίτη να σέβεται και να αγωνίζεται υπέρ του περιβάλλοντος. Η πρόβλεψη των τριών πυλώνων στη Σύμβαση του Άαρχους αποτελεί δίαυλο για τη συμμόρφωση στις υποχρεώσεις αυτές. Κλείνοντας, μεταξύ των ανωτέρω περιγραφόμενων στόχων της Σύμβασης, συγκαταλέγεται η βελτίωση της ποιότητας και εφαρμογής των διοικητικών και δικαστικών αποφάσεων, ο συνυπολογισμός, εκ μέρους των δημόσιων αρχών, των περιβαλλοντικών θέσεων και αναγκών της κοινωνίας και η αντίστοιχη εφαρμογή εναλλακτικών πολιτικών, όπως επίσης, η προώθηση της διαφάνειας στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Προχωρώντας στην ανάλυση των τριών πυλώνων της Σύμβασης, η πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες συνιστά έκφανση και αντανακλά μια δημοκρατική κοινωνία, ενώ ταυτόχρονα, συνεπικουρεί στη διαφάνεια των διοικητικών ενεργειών και διαδικασιών. Ασφαλώς, το κείμενο της Σύμβασης διασαφηνίζει το είδος των περιβαλλοντικών πληροφοριών, στις οποίες επιτρέπεται η πρόσβαση, τις υποχρεώσεις των δημοσίων αρχών και τα απαιτούμενα διαδικαστικά βήματα προς απόκτηση των εν λόγω πληροφοριών. Αποβλέποντας στην περιφρούρηση του επίμαχου δικαιώματος, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θέσπισε την Οδηγία 2003/4/ΕΚ, η οποία ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τον ν. 3422/2005, ο οποίος επισφραγίζει την επικύρωση της Σύμβασης από το ελληνικό κράτος. Συνοπτικά, η ανωτέρω Οδηγία ορίζει τις προθεσμίες για παροχή των πληροφοριών, τους τρόπους πρόσβασης σε αυτές, τα μέσα παροχής έννομης προστασίας σε περίπτωση κωλυσιεργίας της Διοίκησης ή άρνησης χορήγησης της αιτούμενης πληροφορίας και τους λόγους για τους οποίους οι δημόσιες αρχές δύνανται να αρνηθούν την πρόσβαση στο κοινό. Μεταξύ άλλων, λόγοι άρνησης αποτελούν η κατάθεση «καταφανώς αδικαιολόγητου αιτήματος», η σύγκρουση με κάποιο άλλο δικαίωμα και η διακινδύνευση του τελευταίου, όπως κάποιο δικαίωμα διανοητικής ιδιοκτησίας, αλλά και η εκκρεμής συμπλήρωση του υλικού για το οποίο ζητώνται πληροφορίες. Ολοκληρώνοντας με το περιεχόμενο της Ευρωπαϊκής Οδηγίας, ο ενδιαφερόμενος μπορεί διαζευκτικά είτε να υποβάλει γραπτή αίτηση για παροχή μιας πληροφορίας, χωρίς την υποχρέωση επίκλησης οποιουδήποτε λόγου είτε να αξιοποιήσει τη μέθοδο της ενεργητικής διάδοσης, η οποία συνεπάγεται την ηλεκτρονική πρόσβασή του σε διάφορα κείμενα, εκθέσεις και μελέτες.
Σχετικά με τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη περιβαλλοντικών αποφάσεων, η Σύμβαση του Άαρχους απαριθμεί κριτήρια συμμετοχής κατά τη διαμόρφωση και έγκριση γενικών περιβαλλοντικών προγραμμάτων και βιομηχανικών –κατά κύριο λόγο- δραστηριοτήτων από τις δημόσιες αρχές ή κατά την αδειοδότηση συγκεκριμένων περιβαλλοντικών έργων. Oι πολίτες συμπράττουν στις διαβουλεύσεις της Διοίκησης από τα αρχικά προπαρασκευαστικά στάδια της διαδικασίας έως τη λήψη της τελικής απόφασης. Πλοηγός για την έμπρακτη εφαρμογή του δικαιώματος αυτού είναι η Οδηγία 2003/35/ΕΚ, η οποία επικεντρώνεται στην κατάρτιση ορισμένων περιβαλλοντικών σχεδίων και προγραμμάτων και έχει, επίσης, ενταχθεί στο ελληνικό δικαιικό σύστημα μέσω του ν. 3422/2005. Αξίζει να επισημανθεί ότι, κατά το πρώιμο στάδιο λήψης αποφάσεων επιβάλλεται η πληροφόρηση του κοινού, ως προς το θέμα το οποίο χρήζει επίλυσης, την αρμόδια αρχή, τον τύπο της απόφασης και τη διαδικασία εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Τέλος, αγαστή προσπάθεια για την προώθηση του εν λόγω δικαιώματος έχει καταβληθεί, εξίσου, μέσω της υιοθέτησης νομοθετικών κειμένων, όπως η Οδηγία 2001/42/ΕΚ περί εκτίμησης των επιπτώσεων περιβαλλοντικών προγραμμάτων, η Οδηγία-Πλαίσιο 2000/60/ΕΚ για τα ύδατα και ιδίως, η απόφαση 2006/957/ΕΚ, διά της οποίας ενισχύεται η συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων, αναφορικά με τη σκόπιμη απελευθέρωση Γενετικά Τροποποιημένων Οργανισμών στο περιβάλλον.
Σημείο – σταθμός στη Σύμβαση του Άαρχους είναι η παροχή της δυνατότητας -στους πολίτες και τις ΜΚΟ- προσφυγής στα εθνικά δικαστήρια (Οδηγίες 2003/4/ΕΚ και 2003/35/ΕΚ), σε δύο περιπτώσεις: αφενός όταν υφίσταται παραβίαση των περιβαλλοντικών διαδικαστικών δικαιωμάτων του ατόμου και αφετέρου όταν καταστρατηγούνται τα περιβαλλοντικά ουσιαστικά δικαιώματά του. Στην πρώτη περίπτωση, γίνεται λόγος για την προσβολή των δικαιωμάτων του πρώτου και δεύτερου πυλώνα, τα οποία αναλύσαμε παραπάνω. Παραδείγματος χάριν, στην περίπτωση της παραβίασης του δικαιώματος πρόσβασης του κοινού στις περιβαλλοντικές πληροφορίες, αν η Διοίκηση παρεμποδίσει, αδικαιολόγητα, την πρόσβαση αυτή ή αν παράσχει ανεπαρκείς πληροφορίες, ο ν. 3422/2005 «εξουσιοδοτεί» το ενδιαφερόμενο πρόσωπο να προβεί, διαζευκτικά, σε πέντε δικαστικές και διοικητικές ενέργειες. Ανάμεσα σε αυτές τις ενέργειες συμπεριλαμβάνεται η κατάθεση ενδικοφανούς προσφυγής ενώπιον Ειδικής Επιτροπής, η προσφυγή στο Συνήγορο του Καταναλωτή, η έκδοση εισαγγελικής παραγγελίας, η προσφυγή στην Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα εάν το αιτούμενο έγγραφο περιέχει προσωπική πληροφορία δική του ή τρίτου και τέλος η προσφυγή ουσίας ενώπιον του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου, εφόσον προηγήθηκε η απόρριψη της ενδικοφανούς προσφυγής. Σε δεύτερο επίπεδο, τα περιβαλλοντικά ουσιαστικά δικαιώματα του ανθρώπου είναι συνώνυμα με το δικαίωμα στην υγεία, την προστασία της ιδιοκτησίας και το δικαίωμα χρήσης του περιβάλλοντος για συγκεκριμένο σκοπό. Οπωσδήποτε, θεμελιώδης αρχή του τρίτου πυλώνα αποτελεί, μεταξύ άλλων, η προστασία του ενάγοντος από το «απαγορευτικό» κόστος που απαιτείται για την άσκηση του δικαιώματος παροχής έννομης προστασίας και το οποίο σε διοικητικές διαφορές κυμαίνεται από 100 έως 300 ευρώ. (βλ. άρθρο 20 ελληνικού Συντάγματος).
Σε άμεση συνάρτηση με το δικαίωμα συμμετοχής στη λήψη περιβαλλοντικών αποφάσεων και πρόσβασης στη δικαιοσύνη της Σύμβασης του Άαρχους βρίσκεται η υπόθεση C-280/18 – Flausch του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Όσον αφορά στα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης, απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος και Τουρισμού ενέκρινε τη δημιουργία σύνθετου τουριστικού καταλύματος στην Ίο και τους περιβαλλοντικούς όρους του εν λόγω έργου. Τον Αύγουστο του 2013, δημοσιεύτηκε σε τοπική εφημερίδα που εκδίδεται στη Σύρο, η οποία απέχει από την Ίο 55 ναυτικά μίλια, πρόσκληση προς το ενδιαφερόμενο κοινό, ώστε να λάβει γνώση και να αποφανθεί επί της Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), η οποία εκπονήθηκε ειδικά για το έργο αυτό. Ταυτόχρονα, η εν λόγω πρόσκληση αναρτήθηκε στο κατάστημα της περιφέρειας, το οποίο βρίσκεται στη Σύρο, όπου τηρείται ο φάκελος της ΜΠΕ και διενεργήθηκε η διαβούλευση. Λίγες μέρες μετά, τον ίδιο μήνα, εκδόθηκε η ανωτέρω απόφαση των Υπουργών η ανάρτηση της οποίας έλαβε χώρα, ένα μήνα μετά, τον Σεπτέμβριο του 2014 στον διαδικτυακό τόπο ΔΙΑΥΓΕΙΑ καθώς και στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Περιβάλλοντος.
Δεκαοχτώ μήνες μετά την έκδοση της επίμαχης υπουργικής απόφασης, το Φεβρουάριο του 2016, ασκήθηκε αίτηση ακυρώσεως από τον Flausch, άλλους δύο ιδιοκτήτες τουριστικών καταλυμάτων στην Ίο και τρία περιβαλλοντικά σωματεία, εναντίον της υπουργικής απόφασης που ενέκρινε τη δημιουργία τουριστικού καταλύματος στην Ίο. Οι αιτούντες ισχυρίστηκαν ότι έλαβαν γνώση της επίδικης απόφασης, για πρώτη φορά, το Δεκέμβριο του 2015, μόνο όταν παρατήρησαν την εκπόνηση έργων στην περιοχή. Η αντίδικος εταιρία, η οποία ήταν επικεφαλής του έργου για το τουριστικό κατάλυμα, υποστήριξε ότι η αίτηση ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη, διότι είναι εκπρόθεσμη – παρήλθαν 60 μέρες από την ανάρτηση της αποφάσεως στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Περιβάλλοντος- , λαμβάνοντας υπόψιν το άρθρο 46 παρ. 1 του προεδρικού διατάγματος (π.δ.) 18/1989. Το άρθρο ορίζει, συγκεκριμένα, ότι «Η αίτηση ακυρώσεως ασκείται … μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών που αρχίζει από την επομένη της κοινοποίησης της προσβαλλόμενης πράξης ή της δημοσίευσής της, αν την τελευταία επιβάλλει ο νόμος ή, διαφορετικά, από τότε που ο αιτών έλαβε πλήρη γνώση της πράξης». Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) έθεσε στο ΔΕΕ τα εξής προδικαστικά ερωτήματα: να διευκρινιστεί εάν η διαδικασία συμμετοχής του κοινού κατά τη χορήγηση της επίμαχης άδειας ήταν συμβατή με τις απαιτήσεις της οδηγίας 2011/92/EΕ, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον καθώς και εάν η προθεσμία για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά της άδειας αυτής άρχιζε από την ανάρτηση της τελευταίας στο διαδίκτυο.
Με την πρόσφατη απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2019, το ΔΕΕ, εν συντομία, διατείνεται ότι αντιβαίνει στην Οδηγία της ΕΕ, η επίμαχη εθνική ρύθμιση. Από τη ρύθμιση αυτή προκύπτει ότι για το ενδιαφερόμενο κοινό ισχύει προθεσμία προς άσκηση αίτησης ακυρώσεως, η οποία έχει ως αφετηρία τη δημοσίευση της άδειας κατασκευής του έργου στο διαδίκτυο. Η παρανομία της εθνικής ρύθμισης έγκειται στο γεγονός ότι το συγκεκριμένο ενδιαφερόμενο κοινό, εκ των πραγμάτων, δεν είχε, προηγουμένως, τη δυνατότητα να ενημερωθεί επαρκώς για τη διαδικασία αδειοδότησης. Εν προκειμένω, υφίσταντο εύλογη και αντικειμενική δυσχέρεια μετακίνησης του κοινού από την Ίο στην Σύρο, λόγω της αραιής συχνότητας των δρομολογίων πλοίων. Το ΣτΕ συμμορφώθηκε με την απόφαση του ΔΕΕ και εξέδωσε την απόφαση ΣτΕ 674/2018.
Μάλιστα, καθίσταται αναντίρρητο το γεγονός ότι η απόφαση αυτή του ΔΕΕ σε συνδυασμό με την απόφαση ΣτΕ 674/2018 διευρύνουν τα όρια της θεωρίας για το τεκμήριο της πλήρους γνώσης. Εν ολίγοις, μέχρι πρότινος, τεκμαιρόταν πλήρης γνώση του ενδιαφερόμενου κοινού από την εμπρόθεσμη προσβολή της διοικητικής πράξης μέσω της άσκησης κάποιας διοικητικής προσφυγής ή ένστασης ή άλλου ενδίκου βοηθήματος, από την πάροδο μακρού χρονικού διαστήματος από την έκδοση της πράξης σε συνδυασμό με το εύλογο ενδιαφέρον που έχει ο αιτών για να πληροφορηθεί την έκδοσή της (ΣτΕ 1234/2020) και από το αυξημένο ενδιαφέρον του αιτούντος. Πλέον, τεκμαίρεται πλήρης γνώση και από τη δημοσίευση της πράξης στο διαδίκτυο, με την σημαντική προϋπόθεση της επαρκούς και ολοκληρωμένης ενημέρωσης του αιτούντος περί των διαδικαστικών βημάτων που προηγούνται της δημοσίευσης. Αυτό σημαίνει ότι, κατά την κρατούσα άποψη, στην απόφαση ΣτΕ 674/2018 το καθιερωμένο από τον νόμο σύστημα δημοσιότητας έχει τα εξής χαρακτηριστικά: προηγείται η διαδικασία προσήκουσας δημοσιοποίησης της μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, βάσει της οποίας, κάθε ενδιαφερόμενος καλείται και οφείλει να συμμετάσχει στη διαδικασία έγκρισης των περιβαλλοντικών όρων έργου ή δραστηριότητας, πληροφορούμενος και δυνάμενος να προβάλει τις τυχόν ουσιαστικές ή διαδικαστικές αντιρρήσεις του κατ’ αυτής. Αδιαμφισβήτητα, με αυτόν τον τρόπο και μόνο, το εν λόγω σύστημα ανταποκρίνεται πλήρως στις απαιτήσεις περιβαλλοντικής πληροφόρησης της Σύμβασης του Άαρχους.
Εν κατακλείδι, το κείμενο αυτό αρμόζει να κλείσει με την παρατήρηση ότι η απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση C-280/18 και η απόφαση ΣτΕ 674/2018 συνιστούν απτή απόδειξη της συμμόρφωσης, τόσο της Ε.Ε. και της νομολογίας του ΔΕΕ όσο και της Ελλάδος με τις συστάσεις, τις οποίες απηύθυνε η Επιτροπή Συμμόρφωσης της Σύμβασης του Άαρχους προς το διεθνή οργανισμό και ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (Ο.Α.Σ.Ε.) προς τη χώρα μας, αντιστοίχως. Πράγματι, η νέα αυτή νομική πραγματικότητα «διέψευσε», τελικώς, τους ισχυρισμούς πολυάριθμων Μ.Κ.Ο., αναφορικά με τη μη εφαρμογή του Κανονισμού 1367/2006 της διεθνούς σύμβασης από την Ε.Ε.. Αναμφίβολα, σε κάθε περίπτωση η εμβάθυνση στη Σύμβαση του Άαρχους, υπό το πρίσμα της νομολογίας του ΔΕΕ, προοικονομεί ένα μέλλον ευοίωνο, ελπιδοφόρο και περιβαλλοντικά βιώσιμο.
Πηγές
Περιβάλλον και Δίκαιο, , Νο. 90, Τεύχος 4/2019, Νομική Βιβλιοθήκη, Οκτώβριος- Νοέμβριος- Δεκέμβριος, 2019, σελ. 664
ΔΕΕ: C-280/18, διαθέσιμο σε: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=220352&pageIndex=0&doclang=el&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1062671
Κείμενο της Σύμβασης του Άαρχους, διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=celex%3A22005A0517%2801%29
Οδηγία 2003/4/ΕΚ για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο, διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32003L0004&from=EL
Οδηγία 2001/42/ΕΚ για την Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (ΣΠΕ), διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/LSU/?uri=celex:32001L0042
Νόμος 3422/2005 ΦΕΚ 303/Α/13-12-2005, διαθέσιμο σε: https://www.lawspot.gr/nomikes-plirofories/nomothesia/nomos-3422-2005
Ευγενία Πρεβεδούρου, Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2005
Οδηγός του πολίτη για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Γενική Διεύθυνση Περιβάλλοντος, 2018, διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/environment/aarhus/pdf/guide/ENV-18-004_guide_EL_web.pdf
Σύμβαση του Aarhus: το Συμβούλιο αποφασίζει να ενισχύσει την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, Συμβούλιο της ΕΕ, Δελτίο Τύπου, διαθέσιμο σε: https://www.consilium.europa.eu/el/press/press-releases/2018/06/18/aarhus-convention-council-decision-strengthens-access-to-justice-in-environmental-matters/#
Πηγή εικόνας: Twitter από τον λογαριασμό του @ExtinctionR_SV