Γράφει η Ελένη Σταυροπούλου
Από τα μέσα της δεκαετίας του 1980, το πεδίο των επενδύσεων άλλαξε σημαντικά. Το ενδιαφέρον των κρατών στράφηκε προς αυτές, με αποτέλεσμα, να αναδεικνύεται η ανάγκη για εμπλουτισμό του κανονιστικού πλαισίου ως προς τις εισροές και εκροές κεφαλαίου αλλά και για την εξάλειψη των εμποδίων που συνέχιζαν να υφίστανται. Μέσα σε αυτό το διεθνές πλαίσιο, οι χώρες του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ), προσπάθησαν να εκμεταλλευτούν το momentum του γύρου της Ουρουγουάης για την προώθηση ενός πιο σαφούς και αναγκαίου πολυμερούς πλαισίου, αποφεύγοντας τη σύναψη μίας συμφωνίας πάνω σε ορισμένους κώδικές περί των επενδυτικών ροών. Ουσιαστικά, η Πολυμερής Συμφωνία για τις Επενδύσεις (Multilateral Agreement on Investment, ΜΙΑ), θα προωθούσε την υψηλών προδιαγραφών φιλελευθεροποίηση και προστασία των επενδύσεων κάθε είδους, την δικαστική επίλυση των διαφορών και τον καθορισμό των ορίων της κρατικής παρέμβασης ως προς τις απαιτήσεις απόδοσης. Αυτή η προσπάθεια, όμως, απέτυχε εντός τριών ετών από την επίσημη έναρξη των διαπραγματεύσεων (1995–1998). Βέβαια, πριν την αποτυχία της, παρουσίαζε εξαιρετικά θετικές προοπτικές για να αποτελέσει μια σημαντική πολυμερής συμφωνία καθώς:
- Θα απευθυνόταν σε όλες τις χώρες, που θα μπορούσαν να ανταπεξέλθουν στις προβλεπόμενες υποχρεώσεις.
- Θα χρησιμοποιούσε ήδη υπάρχουσες διμερείς, περιφερειακές και τομεακές συμφωνίες ως πρότυπο για της δομής της.
- Θα αποτελούσε μια περιεκτική συμφωνία, γιατί θα αφορούσε τις άμεσες και έμμεσες επενδύσεις για όλους τους τομείς, σε όλες τις φάσεις της επενδυτικής διαδικασίας και για όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης.
- Θα έδινε περιθώριο για σταδιακή απελευθέρωση, για να διασφαλίσει την προσαρμογή της εσωτερικής αγοράς.
- Θα υπήρχε πρόβλεψη για εργασιακά και περιβαλλοντικά πρότυπα, ενώ θα τόνιζε και την υποχρέωση των πολυεθνικών να αναλάβουν ένα ρόλο σωστού εταίρου.
- Θα περιείχε δώδεκα κύριες ενότητες για ομαλή φιλελευθεροποίηση των διεθνών επενδυτικών ροών.
- Θα είχε στο επίκεντρό τις αρχές της δίκαιης και της εθνικής μεταχείρισης, οι οποίες θα ίσχυαν και για τις επενδύσεις που βρίσκονταν είδη σε εφαρμογή.
Η πλήρης κατάρρευση των διαπραγματεύσεων το 1998, συντελέστηκε με μία σταδιακή πορεία, η οποία θα μπορούσε να αποδοθεί σε εσωτερικές παθογένειες της ίδιας της διαδικασίας. Ίσως το πιο σημαντικό λάθος στο επίπεδο των διαπραγματεύσεων, αποτέλεσε η επιλογή του ΟΟΣΑ ως το φόρουμ εκκίνησης των συζητήσεων, με άλλους Διεθνείς Οργανισμούς, όπως ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (ΠΟΕ), να αποτελούν καταλληλότερους υποψήφιους,. Με την επιλογή του ΟΟΣΑ ως σημείο εκκίνησης, αποκλειόταν πλήρως από τις συζητήσεις το σύνολο των αναπτυσσόμενων χωρών, με αποτέλεσμα η «φωνή» αυτών να λείπει από τον σχηματισμό των διατάξεων της συμφωνίας. Ένα επιπλέον ζήτημα αποτελούσε η διαφωνία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), τότε Ευρωπαϊκής Κοινότητας, με ορισμένες διάταξης της ατζέντας των Ηνωμένων Πολιτειών Αμερικής (ΗΠΑ), κυρίως ως προς την έξω-εδαφική εφαρμογή των εθνικών κανόνων για τις επενδύσεις. Βέβαια, με την σειρά τους οι ΗΠΑ, ήταν αντίθετες με τις ειδικές εξαιρέσεις για τις περιφερειακές ενώσεις, με αποτέλεσμα να εκλείπει η συνεργατική διάθεση μεταξύ τους. Ακόμα, η ώθηση για τις διαπραγματεύσεις, δεν έγινε με την συμμέτοχή των υψηλόβαθμών στελεχών των κρατικών κυβερνήσεων, με αποτέλεσμα να υπάρχει έλλειψη δέσμευσης από τη μεριά των κρατών και απουσία παραχωρήσεων για την προώθηση της συμφωνίας.
Τα προβλήματα δεν σταματούσαν στον τρόπο διεξαγωγής των διαπραγματεύσεων, αλλά επεκτείνονταν και στο περιεχόμενο τον διατάξεων της ΜΙΑ, τις οποίες θα μπορούσαν να εκμεταλλευτούν οι επενδυτές εις βάρος των κρατών. Ένα από τα μέρη της συμφωνίας που δέχτηκαν την πιο έντονη κριτική αποτελούσε η ρήτρα για την απαλλοτρίωση. Η συγκεκριμένη διάταξη, θα επέτρεπε σε έναν επενδυτή να ζητήσει αποζημίωση ως προς την παρεμπόδιση μελλοντικών κερδών, σε περίπτωση που το κράτος έκρινε απαραίτητη την εφαρμογή δημόσιας πολιτικής, η οποία δεν θα επέτρεπε την αναπόσπαστη δράση του επενδυτή. Αυτό θα έκρυβε κινδύνους υποβάθμισης του κρατικού ρυθμιστικού ελέγχου, ειδικά σε περιβαλλοντικά θέματα, καθώς ο επενδυτής θα μπορούσε να διεκδικήσει οικονομική αποζημίωση μέσα από τον προβλεπόμενο μηχανισμό επίλυσης. Παράλληλα, το γενικευμένο δικαίωμα ένταξης επενδυτών με την εθνική και μάλλον ευνοούμενη μεταχείριση θα παρεμπόδιζε την άσκηση αποτελεσματικής κρατικής κυριαρχίας για την προστασία των πολιτών, των τοπικών επιχειρήσεων αλλά και των απαιτήσεων απόδοσης από έναν επενδυτή με κακό ιστορικό. Ειδικότερα, η αρχή της εθνικής μεταχείρισης δεν κάλυπτε επαρκώς την πολιτιστική βιομηχανία, με αποτέλεσμα να θίγονται και ζητήματα που αφορούν την πνευματική ιδιοκτησία. Βέβαια, οι αμφιλεγόμενες διατάξεις της ΜΙΑ δεν σταματάνε εκεί. Ο προβλεπόμενος μηχανισμός επίλυσης όσον αφορά τις προσφυγές των επενδυτών ενάντιων των χωρών, θα έδινε μία ακόμα δυνατότητα στους επενδυτές να δράσουν σε βάρος των εθνικών κανόνων με σκοπό το οικονομικό κέρδος. Τέλος, αν ένα κράτος επιθυμούσε να αποχωρίσει θα έπρεπε να παρέλθει μία περίοδό πέντε ετών πριν πραγματοποιηθεί το αίτημά του. Κατ’ επέκταση αυτής της αργής διαδικασίας εξόδου, προβλέπονταν ,επιπλέον, ότι οι επενδύσεις που ήταν σε ισχύ κατά τη διάρκεια της συμφωνίας, με το εν λόγω κράτος, θα συνέχιζαν να βρίσκονται κάτω από την ομπρέλα του ΜΙΑ για άλλα δεκαπέντε χρόνια.
Όσο τα προβλήματα ως προς την διεξαγωγή των διαπραγματεύσεων και οι εσωτερικές διαφωνίες για τις διατάξεις της συμφωνίας συνεχίζονταν, οι χώρες του ΟΟΣΑ είχαν παραλείψει να υπολογίσουν τις Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις (ΜΚΟ), τις συνδικαλιστικές οργανώσεις και την κοινωνία των πολιτών. Παράλληλα, αγνοούσαν την έντονη έναρξη διαμαρτυριών ήδη από το δεύτερο εξάμηνο του 1997. Μεγάλο μέρος της κριτικής που ασκούταν στη συμφωνία από όλες αυτές τις ομάδες, αποτελούσαν οι παραπάνω αμφιλεγόμενες διατάξεις. Η καχυποψία και οι φόβοι ως προς την απελευθέρωση των επενδύσεων, και ,γενικότερα, η αντίθεση προς την παγκοσμιοποίηση, εντάθηκε ακόμα περισσότερο λόγω της μυστικότητας της διαδικασίας και της μη συμμέτοχής τους στις συζητήσεις. Μάλιστα, σε πολλές περιπτώσεις φαίνονταν ότι η συμφωνία, μέσα από τις διατάξεις της, έδινε προτεραιότητα στα συμφέροντα των ιδιωτικών επενδυτών. Για πολλούς, η συμφωνία θα έθετε σε κίνδυνό τα εργασιακά και περιβαλλοντικά πρότυπα των συμβαλλόμενων χώρων, θα υποβάθμιζε την εξυπηρέτηση του κοινού καλού αλλά και της κρατικής κυριαρχίας, ενώ θα δημιουργούσε συνθήκες μη συμφέρουσες για τις αναπτυσσόμενες χώρες, λόγω της μη παρουσίας τους στις συζητήσεις. Για αυτό την αντιμετώπιζαν ως ένα «μέρος του πολύ μεγαλύτερου αγώνα ενάντια στις ίδιες τις δυνάμεις και τους θεσμούς της οικονομικής παγκοσμιοποίησης», με αποτέλεσμα να αντιταχθούν τόσο έντονα στην επίτευξη της.
Η αποτυχία της ΜΑΙ δεν σταματάει εκεί, αλλά έχει τις ρίζες της στα ευρύτερα προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι πολυμερής συμφωνίες μετά τον γύρο της Ουρουγουάης. Αυτά τα προβλήματα μεταφράζονται σε ένα «πάγωμα» που βιώνει η πολυμερής φιλελευθεροποίηση από τα μέσα της δεκαετίας του 1990, το οποίο φαίνεται να συνεχίζεται τις τελευταίες τρεις δεκαετίες. Μέσα από νέες εξελίξεις στο διεθνές σύστημα έχουν προκύψει αρκετές αλλαγές ως προς την κατανομή ισχύος. Μία εκ των οποίων είναι η άνοδος νέων μεγάλων παραγόντων στην παγκόσμια οικονομία, κυρίως της Κίνας, της Ινδίας και της Βραζιλίας. Οι νέες αυτές δυνάμεις, οι οποίες είχαν αποκλειστεί από τις ενεργές συζητήσεις επί της συμφωνίας, καθώς δεν αποτελούσαν ανεπτυγμένες χώρες, προκαλούν ,πλέον, την ηγεμονική θέση των ΗΠΑ και τον εξέχοντα ρόλο της ΕΕ στο πεδίο της οικονομίας. Παράλληλα, καμία χώρα – περιφερειακή ένωση, δεν φαίνεται να θέλει να αναλάβει το ρόλο ενός καλοκάγαθου ηγεμόνα για τον προσανατολισμό της διαπραγματευτικής ατζέντας. Δεδομένου ότι σε τέτοιου είδους συμφωνίες έχουμε την ανάγκη για συναίνεση από όλα τα συμβαλλόμενα μέρη, η αύξηση του αριθμού σημαντικών παραγόντων στις διαπραγματεύσεις λειτουργεί ανασταλτικά προς την επίτευξή συμφωνίας με κάθε μέλος ανεξάρτητα από το πόσο μικρό, να εμποδίσει οποιαδήποτε πρόοδο σε όλα τα θέματα. Έτσι, παρατηρείται ένα παράδοξο: αν και στην πλειοψηφία τους οι χώρες τείνουν να δεσμεύονται μέσα από διμερής (Bilateral Investment Treaties BITs) και περιφερειακές συμφωνίες επενδύσεων, αδυνατούν να καταλήξουν σε ένα πολυμερές πλαίσιο κανόνων, όπως φαίνεται από την αποτυχία και της ΜΑΙ αλλά και της Ντόχα κατά τα επόμενα χρόνια.
Ένα ακόμα ζήτημα που συνέβαλε καθοριστικά στην αποτυχία της Μ.Α.Ι., αλλά και συνεχίζει να περιορίζει την επιτυχία του πολυμερισμού, είναι η κρατική κυριαρχία. Μια από τις «απαιτήσεις» της παγκοσμιοποίησης και της επέκτασης της συνεργασίας, αποτελεί η περιστολή της κρατικής κυριαρχίας, την οποία πολλές χώρες δεν είναι έτοιμες να αποτινάξουν σε πολλές περιπτώσεις. Πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά την περίπτωσή που εξετάζουμε, η συμφωνία Μ.Α.Ι., είχε χαρακτηριστεί ως «σοβαρή απειλή κατά της δημοκρατίας και της εθνικής κυριαρχίας», καθώς πολλές διατάξεις της φαινόταν να ευνοούν την εξυπηρέτηση συμφερόντων των ιδιωτικών επιχειρήσεων. Έτσι, τα ζητήματα που έθιγε καθώς και η ελευθερία που έδινε στις πολυεθνικές εταιρίες, να επιβάλουν την δική τους βούληση, συνέβαλλαν ουσιαστικά στην οικοδόμηση μιας ισχυρής αντίστασης προς αυτή. Μάλιστα, κεντρικός στόχος ήταν ο περιορισμός του ελέγχου του δημοσίου στον ιδιωτικό τομέα, κάτι το οποίο ήδη συνέβαινε, με αποτέλεσμα να υπάρξει αυτή η γενικευμένη αίσθηση απειλής της κρατικής κυριαρχίας.
Ανακεφαλαιώνοντας, η Μ.Α.Ι. αποτελούσε μια από τις πιο φιλόδοξες προσπάθειες περεταίρω φιλελευθεροποίησης των επενδύσεων. Αποσκοπούσε σε μια φιλελευθεροποίηση υψηλών προδιαγραφών ορίζοντας ένα παγκόσμιο πλαίσιο κανόνων πάνω σε όλο το εύρος των επενδύσεων και των επιπέδων διακυβέρνησης. Βέβαια, το φιλόδοξο αυτό σχέδιο δεν κατάφερε να επιτευχθεί, λόγω πληθώρας προβλημάτων και ωθήθηκε σε ένα άδοξο τέλος το 1998. Αρχικά, η επιλογή του ΟΟΣΑ, ως τον τόπο έναρξης των συζητήσεων, απέκλειε αυτόματα τις αναπτυσσόμενες χώρες, πολλές από τις οποίες κατέχουν κεντρικό ρόλο στην διεθνή οικονομία. Κατά την διάρκεια των διαπραγματεύσεων παρατηρήθηκαν συγκρούσεις ως προς την ατζέντα των συμμετεχουσών χωρών. Παράλληλα, δεν δόθηκε η απαραίτητη πολιτική διάσταση των ευαίσθητων θεμάτων που συζητούνταν, ενώ φαινόταν να διατηρούνταν ένα πέπλο μυστικότητας λόγω της μη επαρκούς ενημέρωσης. Οι πολλαπλές αμφιλεγόμενες διατάξεις της συμφωνίας σε συνδυασμό με την αίσθηση μυστικότητας, οδήγησε σε έντονες αντιδράσεις από την μεριά των ΜΚΟ. Επιπρόσθετα, η αποτυχία αυτή πηγάζει και από τα ευρύτερα προβλήματα που έχουν να αντιμετωπίσουν οι πολυμερής συμφωνίες. Από τη μία, έχουμε το γενικευμένο πάγωμα του πολυμερισμού που προκαλείτε από την ανάγκη συναίνεσης, σε συνδυασμό με την έλλειψη ουσιαστικής ηγεσίας, ενώ, από την άλλη, συνεχίζει να επικρατεί ο φόβος διάβρωσης της κρατικής κυριαρχίας, ο οποίος φόβος είναι εν μέρη βάσιμος λόγω της ύπαρξης διατάξεων στη συμφωνία που φαίνεται να εννοούν τους επενδυτές σε βάρος των κρατών.
Βιβλιογραφία
- Ahnlid, A. and Elgström, O., (2014). Challenging the European Union: the rising powers and the USA in the Doha Round. Contemporary Politics, 20(1), pp.77-89. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13569775.2014.881606
- Deringer H. (2015), The WTO Ministerial Conference in Nairobi – What are the Results? στο European Centre for International Political Economy (ECIPE) https://ecipe.org/blog/the-wto-ministerial-conference-in-nairobi-what-are-the-results/
- Geiger R. (1998), Towards a Multilateral Agreement on Investment στο Cornell International Law Journal, τόμος 31, τεύχος 3 σ.468-475 https://core.ac.uk/download/pdf/80563343.pdf
- Graham Ε. Μ. (2000), The MAI and the politics of failioure: Who killed the dog? Στο βιβλίο Fighting the Wrong Enemy, Peterson Institute for International Economics σ. 15-49
- Kobrin, S. (2012) Multilateral Agreement on Investment στο The Wiley-Blackwell Encyclopedia of Globalization, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/9780470670590.wbeog405
- Manger, M. and Peinhardt, C. (2017). Learning and the Precision of International Investment Agreements. International Interactions, 43(6), pp.920-940. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03050629.2017.1311258
- Martin, A., και Mercurio, B. (2017). Doha dead and buried in Nairobi: lessons for the WTO, στο περιοδικό Journal of International Trade Law and Policy, τόμος 16, τεύχος 1, σ. 49–66. https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/JITLP-01-2017-0001/full/html
- Morin, J. and Gagné, G., (2007). What Can Best Explain the Prevalence of Bilateralism in the Investment Regime? στο International Journal of Political Economy, τόμος 36, τεύχος 1, σ.53-74 https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.2753/IJP0891-1916360103
- Muchlinski Ρ. Τ. (1999), The Rise and Fall of the Multilateral Agreement on Investment: Where Now? στο The International Lawyer, τόμος 34, τόμος 3 σ. 1033-1053
- Neumayer Ε. (1999), Multilateral agreement on investment: lessons for the WTO from the failed OECD-negotiations, στο Wirtschaftspolitische Blätter https://www.researchgate.net/publication/48910190_Multilateral_agreement_on_investment_lessons_for_the_WTO_from_the_failed_OECD-negotiations
- Nunnenkamp, P. και Pant Μ. (2003): Why the case for a multilateral agreement on investment is weak, Kieler Diskussionsbeiträge, No. 400, ISBN 3894562471, Institut für Weltwirtschaft (IfW), Kiel https://www.econstor.eu/bitstream/10419/2931/1/kd400.pdf
- Witherell W. H. (1995), the OECD Multilateral Agreement on Investment στο https://unctad.org/system/files/official-document/iteiitv4n2a2_en.pdf
- Πηγή εικόνας: https://logonoid.com/oecd-logo/