Γράφει η Βικτωρία Σκουρτανιώτη
Η Πολιτική Συνοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην οποία εντάσσονται τα προγράμματα ΕΣΠΑ, αποτελεί έναν μηχανισμό με στόχο τη μείωση των ανισοτήτων μεταξύ των περιφερειών και μετράει ήδη μια μακρά πορεία σε δράσεις πολιτικής παρέμβασης, διαθέτοντας κονδύλια για την υποστήριξη έργων και επενδύσεων με στόχο την επίτευξη μεγαλύτερης ομοιογένειας μεταξύ των κρατών μελών. Η Ελλάδα αποτελεί μια εκ των βασικών δικαιούχων χρηματοδοτικών πόρων από την Πολιτική Συνοχής, αφού μέχρι το 2016 ο μέσος ετήσιος όρος μεταφοράς κεφαλαίων κυμάνθηκε από 2,4% έως 3,3% του ΑΕΠ της. Ορισμένα από τα βασικά ζητήματα που χρήζουν ιδιαίτερης αντιμετώπισης είναι η άνιση κατανομή των παραγωγικών πόρων, το υπο-απασχολούμενο εργατικό δυναμικό και η έλλειψη καινοτόμων επιχειρηματικών πρωτοβουλιών. Η παρούσα ανάλυση επικεντρώνεται στο ρόλο των προγραμμάτων ΕΣΠΑ στις ιδιωτικές επενδύσεις στην Ελλάδα και στις προοπτικές της νέας προγραμματικής περιόδου 2021 – 2027.
Για να κατανοηθεί πλήρως, λοιπόν, η δράση των ΕΣΠΑ στην εγχώρια οικονομία, θεωρείται αναγκαία η ανάλυση ορισμένων βασικών χαρακτηριστικών που σχετίζονται άμεσα με τη δράση τους στην Ελλάδα. Αρχικά, όπως και άλλες ανατολικές ευρωπαϊκές χώρες, η οικονομική δραστηριότητα συγκεντρώνεται σχεδόν αποκλειστικά σε δύο μεγάλα μητροπολιτικά κέντρα, την Αθήνα, και σε λιγότερο βαθμό, τη Θεσσαλονίκη. Πιο συγκεκριμένα, η περιφέρεια της Αττικής συγκεντρώνει περίπου το 50% του ΑΕΠ και η Θεσσαλονίκη το 10%. Αυτό σημαίνει ότι υπάρχουν περιοχές που είναι μακριά από τα μεγάλα αναπτυξιακά κέντρα και ως επί το πλείστων παρουσιάζουν αναπτυξιακή υστέρηση.
Παράλληλα, η πλειονότητα των επιχειρήσεων είναι μειωμένης έντασης, χαμηλής προστιθέμενης αξίας και παρέχουν κοινές υπηρεσίες (commodity services). Τέτοιου είδους επιχειρήσεις δεν θέτουν υψηλούς στόχους παραγωγικότητας και περιορίζονται στην εγχώρια κατανάλωση με αποτέλεσμα να είναι εξαιρετικά εσωστρεφής και μη καινοτόμες. Σύμφωνα με το Παγκόσμιο Παρατηρητήριο Επιχειρηματικότητας (GEM), το 60,8% των νέων επιχειρήσεων διαθέτουν μόνο εγχώριους πελάτες, ενώ μόλις το 8,4% ωφελείται εσόδων από το εξωτερικό. Επιπροσθέτως, σχεδόν το 95% των επιχειρήσεων είναι μικρού και μεσαίου μεγέθους (ΜΜΕ) και απασχολούν περίπου το 85% του εργατικού δυναμικού της χώρας, με αποτέλεσμα να υπάρχει μεγάλη δυσκαμψία στην περαιτέρω ανάπτυξη τους.
Η συγκέντρωση μεγάλου αριθμού ΜΜΕ στην ελληνική οικονομία δεν επιτρέπει να αναπτυχθούν οι λεγόμενες «οικονομίες κλίμακας», όπου είναι δυνατόν να υπάρξει καλύτερος καταμερισμός εργασίας και να προκύψουν οφέλη από την εξειδίκευση του εργατικού δυναμικού. Σε μικρές ή μεσαίες επιχειρήσεις αυτό δεν είναι πάντα εφικτό, καθώς οι εργαζόμενοι καλούνται να εκτελέσουν συχνά χρέη λογιστή, διαφημιστή ή εργάτη κ.α. Ο καλύτερος τρόπος για να επιτευχθούν οι «οικονομίες κλίμακας», είναι οι λεγόμενες «συσσωματώσεις», δηλαδή τα Cluster των επιχειρήσεων, δηλαδή μιας μορφής συνεργασίας μεταξύ φορέων και επιχειρήσεων για την προώθηση της καινοτομίας και της ανταγωνιστικότητας.
Η προσπάθεια μείωσης των περιφερειακών ανισοτήτων στην Ελλάδα ξεκίνησε το 1986 με τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜΟΠ) και στη συνέχεια με τα Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης (μια πρώιμη μορφή των ΕΣΠΑ), που το 2007 μετονομάστηκαν σε Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς (ΕΣΠΑ). Στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων έχουν πραγματοποιηθεί πληθώρα έργων και επενδύσεων, σύμφωνα με τις ανάγκες και τα χαρακτηριστικά της κάθε περιοχής, για αυτό και ανά τα χρόνια, η Πολιτική Συνοχής αλλάζει και προσαρμόζεται στις ιδιαιτερότητες και τα χαρακτηριστικά που επικρατούν. Αξιοσημείωτο είναι να αναφερθεί ότι τα τελευταία χρόνια υπάρχει μια τάση ταύτισης της Πολιτικής Συνοχής με τη Στρατηγική «Ευρώπη 2020» και τον καθορισμό νέων στόχων για την κλιματική αλλαγή, τον ψηφιακό μετασχηματισμό, την ανταγωνιστικότητα των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) και την κοινωνική ένταξη.
Κατά τη διάρκεια της πρώτης περιόδου (1989 – 1993) τονώνεται το απόθεμα των βιομηχανικών υποδομών με τη δημιουργία νέων βιομηχανικών περιοχών και εφαρμόζονται για πρώτη φορά στις επιχειρήσεις, ενδοεπιχειρησιακά επιδοτούμενα προγράμματα κατάρτισης για την επιμόρφωση των εργαζομένων. Η δεύτερη προγραμματική περίοδος (1994 – 1999) έθεσε ως βασική επιδίωξη την εναρμόνιση των δράσεων της με τις ανάγκες της ελληνικής οικονομίας, που από τα μέσα της δεκαετίας του 1980 δοκιμαζόταν έντονα από το φαινόμενο της εκτεταμένης αποβιομηχάνισης σε παραδοσιακά βιομηχανικά συστήματα, όπως ο τομέας της μεταποίησης. Σημαντικές πρωτοβουλίες εκείνη την περίοδο ήταν η INTERREG II, LEADER, NOW, YOUTHSTAR, HORIZON, INTEGRA.
Κατά την τρίτη προγραμματική περίοδο (2000 – 2006), η Ελλάδα έχει μόλις υιοθετήσει το νέο ενιαίο νόμισμα και έχοντας χάσει το πλεονέκτημα της συναλλαγματικής πολιτικής, χρειάζεται μια σειρά διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για την ενίσχυση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος και την βελτίωση της ανταγωνιστικότητας. Επιπλέον, η διοργάνωση των Ολυμπιακών Αγώνων, δημιουργεί νέες προοπτικές για την αξιοποίηση του τουριστικού της αποθέματος. Η δεκαετία του 2000, λοιπόν, αποτελεί μια εξαιρετικά σημαντική αναπτυξιακή ευκαιρία για την Ελλάδα, καθώς περιλαμβάνει μια σειρά από δράσεις για την ενίσχυση του ιδιωτικού τομέα και τη στήριξη των ΜΜΕ. Όμως, η Ελλάδα δεν αξιοποίησε την ευκαιρία που της δόθηκε, κυρίως λόγω των γνωστών διαρθρωτικών αδυναμιών του ελληνικού κράτους, της γραφειοκρατίας και των αδύναμων θεσμών. Η εφαρμογή του ΕΣΠΑ 2007 – 2013 συνεχίστηκε σε ένα δυσμενές και αβέβαιο περιβάλλον λόγω της οικονομικής κρίσης. Το γεγονός αυτό αποτυπώνεται στη μικρή συμμετοχή των επιχειρήσεων στις προσκλήσεις του ΕΣΠΑ, καθώς τα προγράμματα που προσφέρθηκαν δεν συμβάδιζαν σε καμία περίπτωση με τις οικονομικές συνθήκες της χώρας εκείνη την περίοδο.
Η προγραμματική περίοδος 2014 – 2020, αποτελεί μια από τις σημαντικότερες δράσεις προς όφελος των ιδιωτικών επενδύσεων, καθώς το μεγαλύτερο μέρος του προϋπολογισμού της, κατευθύνεται στην καινοτομία, την έρευνα, την ανάπτυξη και την αναβάθμιση των τεχνολογικών καινοτομιών. Τα κράτη μέλη οφείλουν να προγραμματίσουν τα σχέδια τους σύμφωνα με τους στόχους της επενδυτικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την τοποκεντρική προσέγγιση όπως εκφράστηκε από τον Barca, η οποία έχει επηρεάσει το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων. Μακροπρόθεσμος στόχος της προσέγγισης αυτής είναι η προσαρμογή των τοπικών δεξιοτήτων σε μια ανταγωνιστική αγορά εργασίας και σε ένα περιβάλλον με λιγότερες αναδιανεμητικές δαπάνες σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Παράλληλα, εκείνη την περίοδο τονώνεται σημαντικά η εμφάνιση συμβουλευτικών εταιρειών και ιδιωτών, που αναλαμβάνουν τη διαδικασία υλοποίησης των προγραμμάτων. Πρόκειται για ένα ευρωπαϊκό φαινόμενο, όπου οργανισμοί «κάνουν τη δουλειά» του κράτους λόγω των χαμηλών ικανοτήτων και την έλλειψη προσωπικού του τελευταίου ώστε να θέσει σε εφαρμογή τα ΕΣΠΑ.
Μια από τις βασικές προϋποθέσεις (αιρεσιμότητες) για την υλοποίηση του ΕΣΠΑ 2014 -2020 αποτέλεσε η «Στρατηγική για την Έξυπνη Εξειδίκευση, την Έρευνα και την Καινοτομία», η οποία υιοθετήθηκε από την ελληνική κυβέρνηση το 2015. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέταξε τη συγκεκριμένη πρωτοβουλία στην ατζέντα της το 2011 και ανακοίνωσε ότι σε συνδυασμό με την Πολιτική Συνοχής, θα συμβάλλουν για την επίτευξη της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, αλλά και στην έξυπνη ανάπτυξη για την «Ευρώπη 2020». Η Έξυπνη Εξειδίκευση (RIS3) «συνδέεται με τον εντοπισμό των μοναδικών χαρακτηριστικών που διαθέτει το κάθε κράτος ή περιφέρεια, επισημαίνοντας τα συγκριτικά ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα τους και εξασφαλίζοντας την μελλοντική τους ωρίμανση». Σύμφωνα με τον Barca, η Έξυπνη Εξειδίκευση εκφράζεται ως «μια διαφοροποιημένη οικολογική βάση από κάτω προς τα πάνω (bottom up), βάσει τόπου (place – based), αναπτυξιακή στρατηγική στο πλαίσιο της υφιστάμενης Πολιτικής Συνοχής της ΕΕ, προκειμένου να υποστηρίξει έργα υποδομής και βιομηχανικής στρατηγικής, βασιζόμενα στη γνώση και την καινοτομία, χρησιμοποιώντας τη συλλογική διανόηση μιας δομής τετραπλής έλικας, που αποτελείται από επιχειρήσεις, κυβερνήσεις, πανεπιστημιακούς δεσμούς και κέντρα γνώσης, καθώς και εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών».
Η μεγαλύτερη συγκέντρωση των ευρωπαϊκών πόρων κατά την περίοδο 2014 – 2020 σημειώθηκε γύρω από τις δράσεις «Εργαλειοθήκη Ανταγωνιστικότητας Μικρών και Πολύ Μικρών Επιχειρήσεων» και «Αναβάθμιση πολύ μικρών και μικρών επιχειρήσεων για την ανάπτυξη των ικανοτήτων τους στις νέες αγορές», με τις οποίες οι επιχειρήσεις προχώρησαν, κυρίως, στον εκσυγχρονισμό του παραγωγικού τους εξοπλισμού. Ωστόσο, ο αριθμός των ενισχυόμενων επιχειρήσεων είναι πολύ μικρότερος από το σύνολο των ΜΜΕ της χώρας, ενώ στα πλαίσιο αυτό ενισχύθηκε ένας σημαντικός αριθμός ατομικών επιχειρήσεων που δυνητικά δεν θα καταφέρει να αναπτύξει ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα μελλοντικά. Επίσης, πολλά προγράμματα καθυστέρησαν σημαντικά προκειμένου να ενισχυθούν επιχειρήσεις οι οποίες επλήγησαν από τις συνέπειες της πανδημίας.
Η προγραμματική περίοδος 2021 – 2027 εμπεριέχει στην ατζέντα της τη Στρατηγική της Έξυπνης Εξειδίκευσης για την εξυπηρέτηση του Στόχου 1 της Πολιτικής Συνοχής «Μια εξυπνότερη Ευρώπη μέσω της προώθησης του καινοτόμου και έξυπνου οικονομικού μετασχηματισμού». Τα νέα προγράμματα απευθύνονται κυρίως σε ΜΜΕ και στοχεύουν στην τόνωση της ανταγωνιστικότητας τους σε εγχώριες και ξένες αγορές, στον ψηφιακό τους μετασχηματισμό και την καινοτομία.
Για να είμαστε ειλικρινείς, ορισμένες αναλύσεις καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι, η αποτελεσματικότητα και η προστιθέμενη αξία της Έξυπνης Εξειδίκευσης στην αύξηση της περιφερειακής σύγκλισης στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι αμελητέα. Αν και στον πυρήνα της Ευρώπης οι δραστηριότητες της Έξυπνης Εξειδίκευσης είναι περισσότερο επιτυχημένες, δεν παρατηρείται η ίδια ένταση στη νότια και ανατολική Ευρώπη, καθώς ο ρόλος της Πολιτικής Συνοχής σε αυτές τις περιοχές απευθύνονται σαφώς σε πιο κλειστές και εσωστρεφείς δομές και όχι με τη ίδια ένταση. Αυτό συμβαίνει κυρίως σε περιοχές που η συνδυασμένη δράση απουσιάζει, η προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων είναι πιο δύσκολο να επιτευχθεί, ενώ οι περιφέρειες με βιομηχανικά τμήματα χαμηλότερης έντασης γνώσης αντιμετωπίζουν δυσκολίες για την εκπλήρωση της σύνθεσης τετραπλής έλικας, σε σύγκριση με πιο ανεπτυγμένες περιοχές.
Η προγραμματική περίοδος 2021 – 2027 αποτελεί μια σημαντική αναπτυξιακή ευκαιρία για την ενδυνάμωση του επιχειρηματικού φόντου της χώρας μετά την πανδημία. Σύμφωνα με το νέο αναπτυξιακό πρότυπο, η εφαρμογή των προγραμμάτων πρόκειται να ταυτίζεται με την Οικονομία της Γνώσης και υλοποιείται μέσα από το πρόγραμμα «Ανταγωνιστικότητα 2021 – 2027». Η προσπάθεια αποτελεί μια ολοκληρωμένη παρέμβαση προς τους παραγωγικούς, ανταγωνιστικούς και εξωστρεφείς τομείς της οικονομίας. Το συγκεκριμένο πρόγραμμα σχετίζεται άμεσα με την Έξυπνη Εξειδίκευση και έχει άμεση αλληλεπίδραση με πολιτικές που θα επικεντρωθούν στον ψηφιακό και πράσινο μετασχηματισμό της ελληνικής οικονομίας. Αξιοσημείωτο είναι το γεγονός ότι το νέο ΕΣΠΑ φαίνεται να διαθέτει ολοκληρωμένες πρωτοβουλίες στήριξης με σκοπό να καλυφθούν σε βάθος τα κενά που παρουσιάζουν οι επιχειρήσεις στην Ελλάδα τόσο σε επίπεδο πληροφόρησης και εύρος γνώσεων, όσο και σε επίπεδο συνεργασιών με βάση την προσέγγιση του Barca, αλλά και τις φιλοδοξίες της Ευρώπης του μέλλοντος.
Το πρόγραμμα «Ανταγωνιστικότητα 2021 – 2027» διαθέτει περίπου 3,9 δις. ευρώ Δημόσια Δαπάνη από τα οποία τα 3,1 δις. προέρχονται από κοινοτικούς πόρους (ΕΤΠΑ και ΕΚΤ+), δίνοντας προτεραιότητα στο ανθρώπινο δυναμικό και την εξέλιξη του σε ένα εκσυγχρονισμένο περιβάλλον με γνώμονα την εκπαίδευση και τις νέες δεξιότητες. Βασικοί άξονες αποτελούν: Η Ενίσχυση Έρευνας και Καινοτομίας, Ενίσχυση Επιχειρηματικότητας και ανταγωνιστικότητας, η Βελτίωση της πρόσβασης των επιχειρήσεων σε χρηματοδότηση, και η Ανάπτυξη Ανθρώπινου Κεφαλαίου στο πλαίσιο του αναπτυξιακού μετασχηματισμού. Τα πρώτα στοιχεία δείχνουν ένα πλέγμα γρήγορής και σωστής απορρόφησης των κονδυλίων που ίσως οφείλεται στην ψηφιοποίηση της διαδικασίας των αιτήσεων, αλλά και στα νέα πληροφοριακά συστήματα ΜΟΔ, φορέας ο οποίος εκσυγχρονίζει και απλοποιεί το περιβάλλον των αιτήσεων και βοηθά στη στελέχωση των υπηρεσιών που χειρίζονται τον σχεδιασμό των προγραμμάτων.
Συμπερασματικά, η Πολιτική Συνοχής αποτελεί μια πολυδιάστατη και ευρύτερη διαδικασία, η οποία έχει επηρεάσει σημαντικά την εξέλιξη των ιδιωτικών επενδύσεων στην Ελλάδα, καθώς μεγάλα έργα φυσικών υποδομών και άλλες αναπτυξιακές πρωτοβουλίες οφείλονται σε αυτήν. Ωστόσο, θα πρέπει να δούμε κατά πόσο οι νέες μεταρρυθμίσεις πρόκειται να διαμορφώσουν ένα νέο εκσυγχρονισμένο περιβάλλον στις ιδιωτικές επενδύσεις που θα εναρμονίζονται με τις ανάγκες και τις απαιτήσεις της ελληνικής οικονομίας. Επίσης, είναι σημαντικό να ενταθεί η πρόσβαση στην πληροφόρηση και η ενημέρωση των πολιτών, των συμβούλων και των αρμόδιων στελεχών ώστε να ξεπεραστούν τυχόν γραφειοκρατικά εμπόδια που παρακωλύουν την διαδικασία εκσυγχρονισμού και απορρόφησης των χρηματοδοτικών πόρων.
Ελληνόγλωσση βιβλιογραφία:
Κρητικός, Α. (2021). Η Πολιτική Συνοχής της Ευρωπαϊκή Ένωσης: Η εξέλιξη της στις μεγάλες στιγμές της ευρωπαϊκή ενοποίησης. Αθήνα: Εκδόσεις Επίμετρο.
Λιαργκόβας, Π. και Παπαγεωργίου, Χ. (2018). Το Ευρωπαϊκό Φαινόμενο: Ιστορία, Θεσμοί, Πολιτικές. Αθήνα: Εκδόσεις Τζιόλα.
Πετράκος, Γ. και Ψυχάρης, Γ. (2016). Περιφερειακή Ανάπτυξη στην Ελλάδα. Αθήνα: Εκδόσεις Κριτική.
Ανδρέου, Γ. (2019). EU Cohesion Policy after 2020: More goals, fewer resources. Region & Periphery, 0(8), 49-76. doi:https://doi.org/10.12681/rp.21153
Αυδίκος, Β., Φάλλας. Ι. και Χάρδας, Α. (2015). Συνεργατικοί σχηματισμοί και αστική ανάπτυξη: Η περίπτωση της Αθήνας. Αθήνα: Ινστιτούτο Μικρών Επιχειρήσεων. Ανακτήθηκε από: https://imegsevee.gr/wpcontent/uploads/2018/01/%CE%A3%CF%85%CE%BD%CE%B5%CF%81% CE%B3%CE%B1%CF%84%CE%B9%CE%BA%CE%BF%CE%AF- %CF%83%CF%87%CE%B7%CE%BC%CE%B1%CF%84%CE%B9%CF% 83%CE%BC%CE%BF%CE%AF- %CE%B1%CF%83%CF%84%CE%B9%CE%BA%CE%AE- %CE%B1%CE%BD%CE%AC%CF%80%CF%84%CF%85%CE%BE%CE %B7.pdf
Ινστιτούτο Μικρών Επιχειρήσεων ΓΣΕΒΕΕ. Κρίσεις, ελληνική οικονομία και μικρές επιχειρήσεις (2022). Ανακτήθηκε από: https://imegsevee.gr/wpcontent/uploads/2022/11/etisia_ekthesi_2022.pdf
Χάρδας, Α. (2014), Μοντέλα Καπιταλισμού, θεσμικές συμπληρωματικότητες και η ελληνική πολιτική οικονομία. Επιστήμη και Κοινωνία. Εκδόσεις: Guttenberg. 32: 143-171
ΕΣΠΑ 2021 – 2027, ΕΣΠΑ 2021 – 2027 (espa.gr)
Χατζηαθανασίου Θέλμα (2023), ΕΣΠΑ: Πως η Ελλάδα κέρδισε το στοίχημα της ταχείας απορρόφησης των κονδυλίων, Moneyreview.
Ξενόγλωσση Βιβλιογραφία
Avdikos, V. and Chardas, A. (2016) European Union Cohesion Policy Post 2014: More (Place-Based and Conditional) Growth – Less Redistribution and Cohesion, Territory, Politics, Governance, Vol. 4, No. 1, pp. 97-117, DOI:10.1080/21622671.2014.992460
Barca, F. (2009) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A Place-Based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations. European Commission, Brussels.
Barca, F., McCann, P. and Rodriguez-Pose, A. (2012) The case for regional development intervention: place-based versus place-neutral approaches, Journal of Regional Science Vol. 52, No. 1, 134–152.
Crescenzi, R., de Blasio, G. and Giua, M. (2020) Cohesion Policy Incentives for Collaborative Industrial Research: Evaluation of a Smart Specialization Forerunner Programme’. RegionalStudies, Vol. 54, No. 10, pp. 1341–53.
Wigger, A. (2022). The New EU Industrial Policy and Deepening Structural Asymmetries: Smart Specialization Not So Smart. Journal Common Market Studies. RadboudUniversity, Nijmegen. DOI: 10.1111/jcms.13366
Chardas, A. (2011). EU Regional Policy in Greece: State Capacity and the Domestic Impact of Europe (Thesis submitted for the degree of Doctor of Philosophy at the University of Sussex). Availableat: http://sro.sussex.ac.uk/ Assessed: 5 November 2022.
Mariana Mazzucato & Rosie Collington(2023), The Big Con: How the consulting industry Weakens our businesses, infantilizes our governmentsand warps our economies. Penguin Press