Γράφει η Ηλέκτρα Σιμίτση
Οι διαφορετικές μορφολογίες των περιφερειακών οργανισμών πυροδότησαν την προσπάθεια να γίνει κατανοητός ο τρόπος λειτουργίας. Οι περιφερειακοί οργανισμοί συστήνονται διότι υπάρχει κάποιος λόγος και αναζητούν κάποιο συγκεκριμένο αποτέλεσμα ή επιζητούν μια συγκεκριμένη στρατηγική, ενώ παράλληλα για να εξελιχθούν δημιουργούν και χρησιμοποιούν συγκεκριμένους μηχανισμούς ώστε να διεκδικήσουν στρατηγικές και να επιτύχουν πολιτικές κατευθύνοντας τον φορέα και τα μέλη που τους απαρτίζουν προς μία συγκεκριμένη κατεύθυνση. Η λέξη “περιφέρεια” χρησιμοποιείται για να περιγράψει περιοχές στις οποίες υπάρχει ένα διοικητικά οργανωμένο σύστημα που άλλοτε εντάσσεται σε ένα κράτος, όπως οι περιφερειακή αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα, άλλοτε αναφέρεται σε διασυνοριακές περιοχές ως διαμόρφωση δομών υπό-εθνών, είτε αναφέρεται σε συνεργασίες μεταξύ κρατών είτε έχουν γεωγραφική εγγύτητα είτε όχι. Σε κάθε περίπτωση όμως η περιφέρεια συνδέεται με κάποιου τύπου μορφή η οποία διαμορφώνει τη λειτουργία της και σχηματίζει τη σχέση της με άλλες δομές, ενώ διαθέτουν όμοια κριτήρια όπως η εμπορική συνεργασία, η πολιτιστική κληρονομιά, η ασφάλεια ή η κοινή πολιτική κατεύθυνση.
Η λέξη περιφέρεια επίσης συνδέεται στενά με την διακυβέρνηση αλλά και την υπερεθνική διακυβέρνηση καθώς αποτελεί τμήμα της διοίκησης ενός κράτους με διαφορετικές αρμοδιότητες και ελευθερίες. Η συνεχής συνδιαλλαγή και συνεργασία μεταξύ διαφόρων ομάδων περιφερειών, δηλαδή η ανάπτυξη της δια-περιφερεικότητας και η έντασή της, συμβάλλουν αισθητά στη δημιουργία προώθησης περιφερειακών πολιτικών σε διεθνές επίπεδο επιβεβαιώνοντας την ύπαρξη του «κόσμου των περιφερειών» και προσθέτοντας την περιφερειακή διακυβέρνηση ως ενεργό συμβαλλόμενο μέρος στην παγκόσμια πολιτική σκηνή. Ταυτόχρονα, οι περιφερειακοί οργανισμοί γίνονται αντιληπτοί τόσο ως θεσμικοί φορείς αλλά και ως δρώντες κοινωνικής πολιτικής, επιδιώκοντας την ουσιαστικότερη ολοκλήρωση. Η περιφερειακή κοινωνική πολιτική διαμορφώθηκε σε αυτό το πλαίσιο ως μια διαδικασία θεσμοθετημένης συλλογικής δράσης σε περιφερειακό επίπεδο που υποστηρίζει το δικαίωμα κοινωνικής συμμετοχής, όπως υλοποιείται μέσω περιφερειακά συντονισμένων προγραμμάτων αναδιανομής πόρων, κοινωνικής ρύθμισης, περιφερειακής παροχής αγαθών και υπηρεσιών πρόνοιας, κοινωνικών δικαιωμάτων και διασυνοριακών διακυβερνητικών μορφών συνεργασίας (ανταλλαγή πληροφοριών, αμοιβαία μάθηση) στον τομέα της κοινωνικής πρόνοιας.
Η ΕΕ, ως περιφερειακός οργανισμός, έχει την πιο ανεπτυγμένη μορφή περιφερειακής κοινωνικής πολιτικής, ενώ οι συνεργασίες που έχει αναπτύξει στον κοινωνικό τομέα, συμπεριλαμβανομένης της διασυνοριακής ανταλλαγής πληροφοριών και της μάθησης, είναι ευρέως διαδεδομένες καθώς τα κράτη μέλη διαθέτουν κάποιας μορφής περιφερειακά κοινωνικά ταμεία. Για παράδειγμα το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το οποίο αποτελεί το χρηματοδοτικό εργαλείο μέσω του οποίου η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) επενδύει στον άνθρωπο, χαράζοντας τις ευρωπαϊκές κατευθύνσεις για τη δημιουργία θέσεων εργασίας, τη κοινωνική ένταξη μειονεκτούντων ατόμων, την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας των φορέων ή προωθεί τις μεταρρυθμίσεις στην εκπαίδευση και δια βίου μάθηση. Οι λοιποί περιφερειακοί οργανισμοί δεν διαθέτουν μορφές κοινωνικής ρύθμισης και κοινωνικών δικαιωμάτων σε τέτοιο βαθμό. Η ECOWAS, για παράδειγμα, διαθέτει περιφερειακό δικαστήριο το οποίο αποφαίνεται επί των εθνικών εργασιακών δικαιωμάτων, με ιστορικό επιτυχών προσφυγών πολιτών κατά κρατών μελών της. Παρόλα αυτά, αν και δεν υπάρχουν δομές, οι οργανισμοί έχουν θεσπισμένα μέτρα για την εργασίας, έχουν ενσωματώσει κοινωνικά πρότυπα, προασπίζονται τα ανθρώπινα δικαιώματα συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος στην υγεία, την εκπαίδευση και την πρόσβαση σε τροφή και νερό.
Αξίζει όμως να σημειωθεί ότι οι περιφερειακές κοινωνικές πολιτικές τείνουν να έχουν προχωρήσει ταχύτερα ως προτρεπτικές δηλώσεις στόχων και αρχών και ως παρακινητικές πολιτικές (βλ. Κοινωνικοί Χάρτες), συμπληρωμένες από συνεργασίες στον κοινωνικό τομέα παρά ως δεσμευτικοί ρυθμιστικοί ή αναδιανεμητικοί μηχανισμοί. Με τον τρόπο αυτό επιδιώκουν τη διαμόρφωση κοινής πολιτικής κατεύθυνσης, το διάλογο, την ευαισθητοποίηση για μια σειρά κοινών θεμάτων και κανονιστικών πλαισίων μέσω μη δεσμευτικών μέτρων. Αυτές οι ήπιου τύπου παρεμβάσεις και μορφές περιφερειακής κοινωνικής πολιτικής συνήθως αναπτύσσονται στο πλαίσιο σταδιακών σχεδίων οικοδόμησης μιας διακριτής περιφερειακής ταυτότητας και κοινότητας, από την οποία, μπορούν να προκύψουν περιφερειακές κοινωνικές πολιτικές που υποστηρίζονται από πιο σημαντικούς οικονομικούς, νομικούς και πολιτικούς πόρους.
Οι παγκόσμιες οικονομικές και χρηματοπιστωτικές κρίσεις έχουν περιφερειακές επιπτώσεις. Επηρεάζουν τις σχέσεις εξουσίας μεταξύ των κρατών μελών, τη θεσμική πυκνότητα των περιφερειακών οργανώσεων και, τέλος, μεταβάλλουν το επίπεδο υποταγής και ενδιαφέροντος των πολιτών και των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.
Τα Κράτη μέλη των περιφερειακών οργανισμών, χρησιμοποίησαν αρχικά την περιφερειακή ολοκλήρωση για να αυξήσουν το επίπεδο της οικονομικής τους ανάπτυξης. Όταν όμως έκανε την εμφάνισή της η οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση δόθηκε διαφορετική βαρύτητα στην ολοκλήρωση σε σχέση με την ενίσχυση των θεσμών. Στην ΕΕ, οι πολίτες και οι φορείς της κοινωνίας των πολιτών έγιναν πιο επιφυλακτικοί απέναντι στην περιφερειακή ολοκλήρωση καθώς εκδηλώνονταν καταστάσεις οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης. Αντίθετα όπως σε άλλες περιφερειακές οργανώσεις, όπως η ASEAN, το ενδιαφέρον των πολιτών και της κοινωνίας των πολιτών για την περιφερειακή τους οργάνωση αυξήθηκε μέσω των κρίσεων με αποτέλεσμα να συμμετέχουν πιο διεξοδικά στη διαδικασία της περιφερειακής ολοκλήρωσης.
Η κάθε κρίση απαξιώνει σε μεγάλο βαθμό το υφιστάμενο σύστημα κοινωνικής και οικονομικής διακυβέρνησης. Κατά την χρηματοοικονομική κρίση της ΕΕ ζητήθηκε η αναθεώρηση τόσο των διατάξεων της Συνθήκης της ΕΕ όσο και της δευτερογενούς νομοθεσίας της ΕΕ, με την οποία συμφώνησαν και άλλα κράτη μέλη. Αυτό έφερε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός θεσμικού μηχανισμού έκτακτης ανάγκης για τα μέλη της ζώνης του ευρώ που είχαν ανάγκη και για τη διεύρυνση του υφιστάμενου νομικού πλαισίου για τη διασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας στη ζώνη του ευρώ και την ενίσχυση της ικανότητάς της να ενεργεί σε περιόδους κρίσης. Όσον αφορά την ASEAN, η προώθηση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων ως συνέπεια της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης του 1997 κατέστη δυνατή μόλις η Ινδονησία έκρινε αναγκαία την θεσμική ανάπτυξη. Ωστόσο, η επένδυση στην προστασία του περιβάλλοντος παρεμποδίστηκε από τη διαφορετική αντίληψη της Ινδονησίας για την οικονομική ανάπτυξη, και αυτό φαίνεται από την απροθυμίας της να αναλάβει αποφασιστική δράση κατά των “απείθαρχων” εταιρειών.
Ένας ακόμη παράγοντας που επηρεάζει την περιφερειακή ολοκλήρωση σε περιόδους κρίσεων είναι η ύπαρξη θεσμών και η επιδίωξη ισχυρότερη κοινωνικής πολιτικής ως αντίποδας της οικονομικής κρίσης από τους φορείς της κοινωνίας των πολιτών. Η περίπτωση της ASEAN, αλλά και της UNASUR και της MERCOSUR έδειξαν ότι όσο χαμηλότερη είναι η παρουσία θεσμικών οργάνων τόσο λιγότερες δυνατότητες υπάρχουν για την έναρξη ευέλικτων λύσεων. Η ΕΕ, η οποία διαθέτει ισχυρούς θεσμούς είναι ο μόνος περιφερειακός οργανισμός που αποφασίστηκαν και εφαρμόστηκαν μόνιμες λύσεις κατά την περίοδο της κρίσης. Ενώ οι αρχικές λύσεις που εισήγαγαν οι υπό εξέταση περιφερειακές οργανώσεις ήταν παρόμοιες και επικεντρώθηκαν σε οικονομικά ταμεία έκτακτης ανάγκης, δεν αναπτύχθηκαν και δεν εφαρμόστηκαν ανθεκτικοί θεσμικοί κανόνες σε άλλα περιφερειακά πεδία εκτός της ΕΕ. Τέλος, όσον αφορά τη στάση της κοινωνίας των πολιτών απέναντι στην χάραξη κοινωνικής πολιτικής σε περιόδους κρίσης, η συμμετοχή τους αποτελεί μέρος μιας πιο σφαιρικής και απαραίτητης εξέλιξης προς την περιφερειακή εμβάθυνση, σύμφωνα με την οποία οι οργανώσεις αναζητούν όλο και περισσότερο να συμμετάσχουν στις περιφερειακές εξελίξεις. Είναι γεγονός ότι μία κρίση, είτε χρηματοοικονομική είτε υγειονομική, επηρεάζει την περιφερειακή οργάνωση, και τον βαθμό δέσμευσης των πολιτών με την περιοχή αυτή.
Οι περιφερειακοί σχηματισμοί μπορεί να μην έχουν το ίδιο κύρος με τα κράτη ή (ορισμένοους) μη κρατικούς φορείς στις εγχώριες ή διασυνοριακές σφαίρες διαμόρφωσης πολιτικής, αλλά έχουν διακριτή και αυξανόμενη παρουσία στο τοπίο της κοινωνικής πολιτικής. Η περιφερειακή κοινωνική πολιτική έχει αποκτήσει όλο και μεγαλύτερη σημασία στις παγκόσμιες πολιτικές συζητήσεις, σε ένα πλαίσιο αδιέξοδων πολυμερών πρωτοβουλιών απελευθέρωσης του εμπορίου, περιορισμένων δυνατοτήτων για ταχεία πρόοδο στην πολυμερή κοινωνική πολιτική και αυξημένης έλξης των κινημάτων κοινωνικών μεταρρυθμίσεων και των εκστρατειών που επιδιώκουν μεγαλύτερο δημοκρατικό έλεγχο των παγκόσμιων θεσμών. Η ενασχόληση με την πιο προηγμένη θεσμοθετημένη μορφή περιφερειακής κοινωνικής πολιτικής (ΕΕ) δεν θα πρέπει να επισκιάζει τους τρόπους με τους οποίους οι ατζέντες κοινωνικής πολιτικής επιδιώκονται από και μέσω άλλων περιφερειακών σχηματισμών (ASEAN, UNASUR ή MERCOSUR). Υπάρχουν στοιχεία που υποδηλώνουν ότι οι περιφερειακές ενώσεις αποκτούν μεγαλύτερη σημασία ως πλατφόρμες στις οποίες διαδραματίζεται η διεθνής πολιτική της κοινωνικής πολιτικής και ότι οι περιφερειακές ενώσεις γίνονται (και έχουν τη δυνατότητα να γίνουν) πολιτικοί παράγοντες που επηρεάζουν το περιεχόμενο και τις κατευθύνσεις της κοινωνικής πολιτικής.
Συνεπώς, οι περιφερειακές οργανώσεις πρέπει να θεωρούνται σημαντικοί παράγοντες-κλειδιά στην κοινωνική πολιτική και στις πρακτικές χάραξης πολιτικής, σε εθνικό, περιφερειακό και παγκόσμιο επίπεδο και να λειτουργούν παράλληλα με τις κρίσεις ώστε να ενδυναμώνει τα κράτη μέλη και τον ίδιο τον περιφερειακό οργανισμό. Η ενσωμάτωση των κοινωνικών τοπικών πολιτικών για την αναδιάρθρωση και την αλλαγή της υγείας και της πρόνοιας, την κοινωνική πολιτική και τη διακυβέρνηση δεν πρέπει να περιορίζεται σε περιπτώσεις κρίσεων αλλά να οργανώνεται και να επανεξετάζεται ώστε τα αποτελέσματα να καλύπτουν σε μεγαλύτερο βαθμό τις κοινωνικές ανάγκες.
Βιβλιογραφία:
Deacon, B., Macovei, M., van Langenhove, L. and Yeates, N. (eds), World-regional Social Policy and Global Governance: New Research and Policy Agendas in Africa, Asia, Europe and Latin America, London: Routledge, 2010.
Gaens B., The rise of interregionalism: The case of European Union’s Relation with East Asia, Ashgate research companion, 2012.
Gaudry, K. & Abdul, S. Regional Organizations, στο βιβλίο: The SAGE Encyclopedia of War: Social Science Perspectives, σελ.1450-1451, Εκδόσεις: SAGE, Επιμελητής: Paul Joseph, 2017, June 30, 2021, διαθέσιμο σε: https://www.researchgate.net/publication/314188173_Regional_Organizations
Napolitano G., Report on the role of regional and local authorities in European integration, Committee on Constitutional Affairs, 2002, June 30, 2021, διαθέσιμο σε: ec.europa.eu/regional_policy/archive/debate/document/futur/europ/report_role_%20of_regional_and_local_authorities_in_european_integration_041203.pdf
OECD regions at a glance, Choice Reviews Online, 5η έκδοση, 2008, σελ. 45. Διαθέσιμο σε: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/reg_glance-2011-4-en.pdf?expires=1564057272&id=id&accname=guest&checksum=42E2764B64D36EDEB8FA1A95AC4E78F6
Rondinelli D., Public administration and democratic governance : governments serving citizens, 2007, σελ. 25, June 30, 2021. Διαθέσιμο σε: https://digitallibrary.un.org/record/632827
Saurugger, Sabine & Terpan, Fabien, Regional integration in times of crisis: power, institutional density and the people. A Conclusion, 2016.
Treanor P., Structures of Nationalism, Sociological Research Online, 1997, June 30, 2021. Διαθέσιμο σε: http://www.socresonline.org.uk/2/1/8.html>
Yeates, N., The Socialization of Regionalism and the Regionalization of Social Policy: Contexts, Imperatives, and Challenges, in A. Kaasch and P. Stubbs, Transformations in Global and Regional Social Policies, Palgrave, 2014.
Yeates N. and Riggirozzi, P., Global Social Regionalism: regional organisations as social policy actors, 2015.
Νάσκου-Περράκη Π., Αντωνόπουλος Κ., Σαρηγιαννίδης Χ. Μ., Διεθνείς Οργανισμοί, Εκδόσεις: Σάκκουλας, 2015.
Σιμιτσή Η., Η Ανοιχτή Μέθοδος Συντονισμού: Μια νέα μορφή διακυβέρνησης;, 2019, σελ. 11-13, Ιούνιος 30, 2021, Διαθέσιμο σε: https://www.didaktorika.gr/eadd/handle/10442/46873
Τσιάμη Μ., Οι περιφέρειες στη δυναμική της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωση, oι περιφέρειες της Ελλάδας και της Γαλλίας, Αθήνα: Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης, 2008.
Πηγή Εικόνας: Improving the EU Response to Pandemics: Key Lessons from Other Crisis Management Domains (e-ir.info)