Loading...
Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο

Ο ρόλος και ο τρόπος λειτουργίας του Επιτρόπου Διοικήσεως (Όμπουτσμαν) με σχετική αναφορά στο Γραφείο Επιτρόπου Διοικήσεως της Κύπρου, του Συνηγόρου του Πολίτη στην Ελλάδα και του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή

Γράφει ο Οδυσσέας Κοψιδάς

I.          Εισαγωγικές Παρατηρήσεις

Μέσα από μια σύντομη ιστορική αναφορά, παρατηρούμε ότι ο θεσμός της διαμεσολάβησης εμφανίζεται για πρώτη φορά το 1809 στη Σουηδία, όπου ο πρώτος διαμεσολαβητής ή αλλιώς Ombudsman (η λέξη προέρχεται από τα Σκανδιναβικά και σημαίνει αντιπρόσωπός, πληρεξούσιος) ενεργούσε με θεσμοθετημένες αρμοδιότητες που απολάμβανε μέσω του Συντάγματος.[1]

Σε γενικές γραμμές, ο ρόλος ενός διαμεσολαβητή είναι, μέσω των ενεργειών του, να προασπίζει τα θεμελιώδη δικαιώματα των πολιτών όταν αυτά θίγονται από τις αυθαιρεσίες των κρατικών αρχών. Επιπλέον, ο διαμεσολαβητής εφαρμόζει τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων και διατυπώνει προτάσεις για διοικητικές μεταρρυθμίσεις, νομοθετικές τροποποιήσεις ή και προτάσεις.

Το κύριο έργο του διαμεσολαβητή ξεκινάει κατόπιν καταγγελίας ή αναφοράς του πολίτη και με βάση αυτή προβαίνει σε έλεγχο της διοίκησης. Δεν απουσιάζουν βέβαια, και περιπτώσεις όπου λειτουργεί αυτεπαγγέλτως.

Ο διαμεσολαβητής είναι εξουσιοδοτημένος να εκφράζει την άποψη του με ανεξαρτησία και ελευθερία από οποιαδήποτε μορφή εξουσίας ενώ για την επίτευξη του έργου του έχει ελεύθερη πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα προς διευκόλυνση της ερευνάς του. Κύρια στοιχεία που θα πρέπει να χαρακτηρίζουν έναν διαμεσολαβητή είναι η ταχύτητα, η ευελιξία, η αντικειμενικότητα και η δικαιοσύνη.

Με την παρούσα εργασία, θα παρουσιαστεί, εν συντομία, ο τρόπος δράσης και οι αρμοδιότητες  του θεσμού του διαμεσολαβητή σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης γενικότερα, αλλά και σε επίπεδο κρατών – μελών και ειδικότερα στην Ελλάδα και στην Κύπρο. Η ιδέα της διαμεσολάβησης για ζητήματα προστασίας των πολιτών, έχει πλέον μεγάλη απήχηση και σκοπός της συγκριτικής αυτής παρουσίασης είναι να αναδείξει τον πανευρωπαϊκό της χαρακτήρα.

II.        Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής (European Ombudsman)

Η ανάγκη για τη δημιουργία ενός γραφείου διαμεσολαβητή δεν προέκυψε άμεσα για την Ευρωπαϊκή Ένωση καθότι στα πρώτα χρόνια δράσης της, οι αρμοδιότητες της ήταν περιορισμένες και κατ΄ επέκταση ήταν περιορισμένος και ο αριθμός των περιπτώσεων των πολιτών της Ένωσης που θίγονταν από τις πράξεις της. Από τη δεκαετία του ’70, όμως, εμφανίστηκαν τα πρώτα αρνητικά χαρακτηριστικά του γραφειοκρατικού μηχανισμού που σταδιακά αναπτύσσονταν λόγω και της διεύρυνσης των κοινοτικών αρμοδιοτήτων.

Ο ρόλος του Διαμεσολαβητή είναι πολυσήμαντος καθότι έχει και προληπτικό χαρακτήρα. Ειδικότερα, με τις συστάσεις και τις γνώμες που διατυπώνει και δημοσιοποιεί, δημιουργεί τις προϋποθέσεις για 1) βελτίωση της μελλοντικής λειτουργίας των κοινοτικών οργάνων, 2) αποσόβηση επανάληψης παρόμοιων μορφών κακοδιοίκησης, 3) εξάπλωση της διαφανούς διοικητικής δράσης και της παροχής έγκαιρων, εύληπτων και αιτιολογημένων απαντήσεων και γενικότερα 4) καλλιέργεια και εμπέδωση των αρχών της χρηστής διοικητικής συμπεριφοράς.[2]

 Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής είναι μια ανεξάρτητη αρχή με δικό της προϋπολογισμό και προσωπικό, με έδρα το Στρασβούργο. Την 1η Απριλίου του 2003 Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής διορίστηκε ο Νικηφόρος Διαμαντούρος ο οποίος ήταν πρώην Έλληνας Διαμεσολαβητής στο Συνήγορο του Πολίτη.

Το δικαίωμα αναφοράς παρέχεται κυρίως στους πολίτες της ΕΕ  δηλαδή σε όσους έχουν την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Επικουρικά, δικαίωμα προσφυγής στον Διαμεσολαβητή έχουν και μόνιμοι κάτοικοι σε κάποιο κράτος μέλος όπως επίσης και νομικά πρόσωπα που έχουν την καταστατική τους έδρα σε κράτος μέλος. Ειδική διάταξη αφιερώνει ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ όπου στο άρθρο 43 αναφέρει ότι: ” κάθε πολίτης της Ένωσης ή κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική του  έδρα σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα να προσφεύγει στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, σχετικά με περιπτώσεις κακοδιοίκησης στο πλαίσιο της δράσης των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης».[3]

Όσον αφορά το φάσμα αρμοδιοτήτων, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής εξετάζει καταγγελίες που στρέφονται αποκλειστικά κατά θεσμικών οργάνων και οργανισμών της ΕΕ, στα πλαίσια δράσης του κατά την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, δεν είναι αρμόδιος να εξετάζει αναφορές που στρέφονται εναντίον εθνικών ή τοπικών αρχών των κρατών μελών, αρμοδιότητα που ανήκει στις κατά τόπου επιτροπές των κρατών μελών.

            III.       O Επίτροπος Διοικήσεως και Προστασίας των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων της Κύπρου

Ο θεσμός του Επιτρόπου Διοικήσεως και Προστασίας των  Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, λειτούργησε για πρώτη φορά το 1991, έχοντας έναν πολυδιάστατο ρόλο. Στα πλαίσια δράσης του, αναλαμβάνει πληθώρα σημαντικών αρμοδιοτήτων που έχουν πάντα στο επίκεντρο την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και την προστασία των ευάλωτων ομάδων από τυχόν αυθαιρεσίες του κράτους.

Το θεσμικό πλαίσιο δράσης και λειτουργίας του θεσμού είναι συγκροτημένο από έξι όργανα, κάθε ένα επιφορτισμένο με διαφορετικές αρμοδιότητες. Αυτά είναι: α) ο Επίτροπος Διοικήσεως,[4] β) η Αρχή κατά των Διακρίσεων,[5] γ) η Αρχή Ισότητας,[6] δ) ο Ανεξάρτητος Μηχανισμός Πρόληψης των Βασανιστηρίων,[7] ε) η Εθνική Ανεξάρτητη Αρχή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων,[8] και, στ) η Ανεξάρτητη Αρχή Προώθησης Δικαιωμάτων Ατόμων με Αναπηρία.[9] Κάθε μια από τις προαναφερθείσες υποεπιτροπές επιτελεί ιδιαίτερα σημαντικό έργο στον τομέα της, προασπίζοντας τα ανθρώπινα δικαιώματα μέσα από την εφαρμογή όχι μόνο  της εσωτερικής κυπριακής νομοθεσίας αλλά και διεθνών κειμένων όπως η Οικουμενική Διακήρυξη Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ και Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ).

Κάνοντας έναν απολογισμό, ο θεσμός του Επιτρόπου Διοικήσεως ήρθε να ενισχύσει, τον ήδη αναπτυγμένο διοικητικό και δικαστικό μηχανισμό παροχής έννομης προστασίας. Είναι αληθές ότι η Κύπρος, ακολουθώντας και το βρετανικό πρότυπο, είχε όλα τα εχέγγυα παροχής αποτελεσματικής δικαιοσύνης προς τους πολίτες της και έτσι ο θεσμός του διαμεσολαβητή κρίθηκε εκ πρώτης όψεως περιττός. Παρόλα αυτά, λόγω και της ευρωπαϊκής προοπτικής της Κύπρου, κρίθηκε σκόπιμο να υιοθετηθεί ο θεσμός και στο νησί, έτσι ώστε να συμβαδίζει πλήρως με το ευρωπαϊκό πρότυπο.[10]

 Το έργο του Επιτρόπου κρίνεται ιδιαίτερα επιτυχημένο στην Κύπρο, και το γραφείο έχει επιδείξει σημαντικό έργο. Αυτό οφείλεται και στις σημαντικά αυξημένες αρμοδιότητες που απολαμβάνει ο Επίτροπός στο να διεξαγάγει έρευνες αλλά και να λαμβάνει πρωτοβουλίες για τη διεξαγωγή τους.[11]

  • Ο Συνήγορος του Πολίτη

Ο Συνήγορος του Πολίτη θεσπίστηκε με το ν. 2477/1997 στην αρχή και το άρθρο 103 παρ. 9 εν συνεχεία που συνέστησε και κατοχύρωσε τον θεσμό ως ανεξάρτητη αρχή.[12] Ο θεσμός του διαμεσολαβητή μπορεί να βρει έρεισμα και στο άρθρο 10 του Συντάγματος που διασφαλίζει την άτυπη πρόσβαση του αναφερόμενου πολίτη στην Διοίκηση και την αξίωση ταχείας ενέργειας και αιτιολογημένης απάντησης από την αρμόδια δημόσια υπηρεσία.

Ο τρόπος συγκρότησης και λειτουργίας της Αρχής ορίζονται στο Ν. 3094/2003, ο οποίος αποτέλεσε την εκτελεστική πράξη εφαρμογής της επιταγής του άρθρου 103 παρ. 9. του Συντάγματος.[13] Η βασική αποστολή της Αρχής είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ πολιτών και δημοσίων υπηρεσιών με σκοπό την προστασία των δικαιωμάτων των πρώτων από περιπτώσεις κακοδιοίκησης των τελευταίων. Επιπλέον και σύμφωνα και τις τελευταίες τροποποιήσεις, ο Συνήγορος του Πολίτη είναι ο φορέας α) παρακολούθησης και εφαρμογής της ίσης μεταχείρισης πολιτών ασχέτως φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής, β) καταπολέμησης των διακρίσεων λόγω θρησκείας ή πεποιθήσεων, ειδικών αναγκών, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού, ιδίως στους τομείς της εργασίας.[14]

Η ανεξάρτητη αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη έχει συμβάλει στην αποτελεσματικότερη προάσπιση των δικαιωμάτων των πολιτών στην Ελλάδα. Αυτό επιτυγχάνεται με την ανάπτυξη διόδων επικοινωνίας και την παροχή απαραίτητων πληροφοριών, για την όσο καλύτερη επίλυση των διαφορών.[15] Ο έλληνας Συνήγορος του Πολίτη κινείται με επιτυχία στη διευκόλυνση της διαβούλευσης μεταξύ των μερών. Προκειμένου να πείσει τη διοίκηση δεν καταφεύγει σε υπερβατικές κατασκευές διοικητικής ηθικής ή φιλανθρωπίας, παρά μόνον επιχειρηματολογεί είτε επί τη βάσει ρητών διατάξεων (όπως πχ. του Συντάγματος ή του ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου), ενίοτε υποδεικνύοντας εναλλακτικές οδούς για την ερμηνεία αυτών, είτε επί τη βάσει γνωστών αρχών του δημοσίου δικαίου, όπως εκείνες έχουν διαπλαστεί από τη νομολογία (χρηστή διοίκηση, αρχή της αναλογικότητα κ.ά.).[16]

Συμπερασματικές Παρατηρήσεις

Ο θεσμός του διαμεσολαβητή αποτελεί αναμφίβολα μια επιτυχημένη ιδέα και για το λόγο αυτό άλλωστε γνώρισε τόση μεγάλη απήχηση. Η ταχεία εξάπλωση της διαμεσολάβησης σε όλες σχεδόν τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελεί χαρακτηριστική απόδειξη της επιτυχίας του. Μέσα από τη συγκριτική αναφορά του  θεσμού στην Ελλάδα, στην Κύπρο αλλά και σε επίπεδο Ευρωπαϊκό Ένωσης, ο θεσμός λειτούργησε με μεγάλη επιτυχία προσαρμοζόμενος στις εκάστοτε συνθήκες.

Ο διαμεσολαβητής αποδεικνύεται ότι αποτελεί ένα πρότυπο ανεξάρτητης αρχής, ο οποίος έχει σαν αποστολή να βοηθάει στην επίλυση διαφορών που ανακύπτουν μεταξύ δημόσιων αρχών και πολιτών. Μέσω του σημαντικού του έργου, λοιπόν, αποτελεί το πρώτο στήριγμα για κάθε πολίτη ο οποίος θίγεται από μια παράνομη πράξη της δημόσιας αρχής ή σε κάθε περίπτωση από συμπεριφορά που παρουσιάζει παθογένειες. Συνεπώς, λόγω της αποστολής του, έχει κερδίσει τη συμπάθεια και την εμπιστοσύνη των πολιτών.[17]

Βιβλιογραφικές Παραπομπές – Πήγες

1)Βιβλιογραφία

Τσοπόγας Μ., Κουφάκη Ι., Μαρκετάκη Κ., Μουζουράκη Π., Ο Συνήγορος του Πολίτη και η Ενδυνάμωση της Προστασίας των δικαιωμάτων, Αθήνα: Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα (2003)

Βρετού Β., Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής & Συνήγορος του Πολίτη: Ο Ρόλος τους στην Προστασία του Περιβάλλοντος, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη (2008)

Vretou V., Environmental Problems and Ombudsman: Comparative study between European Ombudsman and Greek Ombudsman, Saarbrucken: VDM (2011)

2) Αρθρογραφία

Ladi St., “Policy change and soft Europeanization: The Transfer of the Ombudsman Institution to Greece, Cyprus and Malta”, Public Administration Vol. 89, No. 4, 2011 (1643–1663)

Τσαδήρας Αλ., «Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής: Ιστορική Εξέλιξη του Θεσμού, Όροι Παραδεκτής Καταγγελίας και Προϋποθέσεις Δικαιολογημένων Ερευνών», ΕΕΕυρΔ, 2:2003, σελ. 331-376

3) Διαδίκτυο

Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ενοποιημένη απόδοση), 13 Δεκεμβρίου 2007, διαθέσιμη στο: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=celex:12012E/TXT

Καταστατικό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, διαθέσιμό στο: http://www.eowebbot.europarl.europa.eu/el/resources/statute.faces

Συνήγορος του Πολίτη, Επίσημη Ιστοσελίδα: http://www.synigoros.gr/

Επίτροπος Διοικήσεως και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, Επίσημη Ιστοσελίδα, http://www.ombudsman.gov.cy/


[1] Αναλυτική παρουσίαση του ιστορικού πλαισίου του θεσμού στο: Τσαδήρας Αλ., «Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής: Ιστορική Εξέλιξη του Θεσμού, Όροι Παραδεκτής Καταγγελίας και Προϋποθέσεις Δικαιολογημένων Ερευνών», ΕΕΕυρΔ, 2:2003, σελ. 331 επ.

[2]Βρετού Β., Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής & Συνήγορος του Πολίτη: Ο Ρόλος τους στην Προστασία του Περιβάλλοντος, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη (2008), σελ. 36

[3]Βρετού Β, όπ. π. υποσημ. 2, σελ. 38

[4]http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/All/E3EF2C8027DCEC6EC2257C5C004966A1?OpenDocument

[5]http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/All/DF049D448C915D4CC2257E7E002EB780?OpenDocument

[6]http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/All/102093C6BB9F798BC2257E7E00348585?OpenDocument

[7]http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/All/10E90A1F386A5DF5C2257C5C00495A1B?OpenDocument

[8]http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/All/E92F057C638407C0C2257C5C00496FFD?OpenDocument

[9]http://www.ombudsman.gov.cy/ombudsman/ombudsman.nsf/All/E3EF2C8027DCEC6EC2257C5C004966A1?OpenDocument

[10] Ladi St., “Policy change and soft Europeanization: The Transfer of the Ombudsman Institution to Greece, Cyprus and Malta”, Public Administration Vol. 89, No. 4, 2011 σελ. 1653

[11]ibid

[12]Τσοπόγας Μ., Κουφάκη Ι., Μαρκετάκη Κ., Μουζουράκη Π., Ο Συνήγορος του Πολίτη και η Ενδυνάμωση της Προστασίας των δικαιωμάτων, Αθήνα: Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα (2003), σελ 9

[13] Το άρθρο 103 παρ.9 του Συντάγματος αναφέρει ότι: « Νόμος ορίζει τα σχετικά με τη συγκρότηση και τις αρμοδιότητες του «Συνηγόρου του Πολίτη» που λειτουργεί ως ανεξάρτητη αρχή.

[14]Βρετού Β, όπ. π. υποσημ. 2, σελ. 81

[15]Vretou V., Environmental Problems and Ombudsman: Comparative study between European Ombudsman and Greek Ombudsman, Saarbrucken: VDM (2011), σελ.43

[16]Τσοπόγας Μ., Κουφάκη Ι., Μαρκετάκη Κ., Μουζουράκη Π.,, όπ. π. υποσημ. 19, σελ. 15

[17]Βρετού Β, όπ. π. υποσημ. 2, σελ. 73