Loading...
Πρόσφατες αναλύσεις
Διεθνής και Ευρωπαϊκή Οικονομία

Ομόλογα Κοινωνικού Αντίκτυπου: Καινοτομίες, Πλεονεκτήματα και Μειονεκτήματα

Γράφει ο Απόστολος Μαργαρίτης

Το ομόλογο κοινωνικού αντίκτυπου (εφεξής SIB) είναι μια σύμβαση με τον δημόσιο τομέα, η οποία αποδίδει όταν επιτυγχάνονται καλύτερα κοινωνικά αποτελέσματα σε επιλεγμένους τομείς και μεταβιβάζει μέρος της εξοικονόμησης που επιτυγχάνεται στους επενδυτές. Καθώς η αποπληρωμή και η απόδοση της επένδυσης εξαρτώνται από την επίτευξη των επιθυμητών κοινωνικών αποτελεσμάτων, αυτό το ομόλογο δεν είναι ο κλασσικός τύπος ομολόγου. Εάν οι στόχοι δεν επιτευχθούν, οι επενδυτές δε λαμβάνουν ούτε απόδοση, ούτε αποπληρωμή του κεφαλαίου. Το ομόλογο κοινωνικού αντικτύπου είναι μια μορφή «πληρωμής με βάση τα αποτελέσματα», όπου η χρηματοδότηση αντλείται από ιδιώτες, μη κυβερνητικούς επενδυτές και χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση παρεμβάσεων με σκοπό τη βελτίωση κοινωνικών αποτελεσμάτων.

Ουσιαστικά, τα ομόλογα κοινωνικού αντικτύπου σχεδιάστηκαν για να λύσουν κάποια προβλήματα, τα οποία προκάλεσε η παγκόσμια οικονομική κρίση του 2008. Αυτά είναι το δημόσιο έλλειμμα, η επανεκκίνηση στάσιμων κεφαλαίων του ιδιωτικού τομέα και η αντιμετώπιση κοινωνικών προβλημάτων.

Τα ομόλογα κοινωνικού αντίκτυπου τείνουν να είναι επικίνδυνες επενδύσεις καθώς εξαρτώνται εξ’ ολοκλήρου από την επιτυχία του κοινωνικού αποτελέσματος. Σε αντίθεση με τα συνήθη ομόλογα, δεν επηρεάζονται από μεταβλητές όπως ο κίνδυνος επιτοκίου, ο κίνδυνος επανεπένδυσης ή ο κίνδυνος αγοράς. Ωστόσο, εξακολουθούν να υπόκεινται στον κίνδυνο αθέτησης και στον κίνδυνο πληθωρισμού. Είναι δύσκολο να προσδιοριστεί η επιτυχία των ομολόγων κοινωνικού αντίκτυπου, καθώς βασίζονται στον κοινωνικό αντίκτυπο, ο οποίος δεν μετριέται εύκολα. Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο είναι δύσκολο τα ομόλογα κοινωνικού αντίκτυπου να λάβουν κρατική χρηματοδότηση. Τα ομόλογα αυτά σκοπεύουν να μετακυλήσουν τον κίνδυνο από την κυβέρνηση και τους παρόχους υπηρεσιών στους επενδυτές. Ωστόσο, η προστασία του κεφαλαίου και οι μηχανισμοί εγγυήσεων, καθώς και οι ρήτρες πρόωρης καταγγελίας της σύμβασης SIB μπορεί να υπάρχουν για τον μετριασμό του κινδύνου που αναλαμβάνουν οι επενδυτές.

Το 2010, η φυλακή Peterborough στο Η.B. εξέδωσε το πρώτο ομόλογο κοινωνικού αντίκτυπου παγκοσμίως. Το ομόλογο συγκέντρωσε 5 εκατομμύρια λίρες από 17 κοινωνικούς επενδυτές για τη χρηματοδότηση ενός πιλοτικού προγράμματος με σκοπό τη μείωση των ποσοστών υποτροπής των κρατουμένων βραχείας διάρκειας. Τα ποσοστά υποτροπής, ή επανακαταδίκης, των κρατουμένων, οι οποίοι αποφυλακίστηκαν από την φυλακή επρόκειτο να συγκριθούν με τα ποσοστά υποτροπής μιας ομάδας κρατουμένων ελέγχου σε διάστημα έξι ετών. Εάν τα ποσοστά υποτροπής του Peterborough ήταν τουλάχιστον 7,5% χαμηλότερα από τα ποσοστά της ομάδας ελέγχου, οι επενδυτές θα λάμβαναν μια αυξανόμενη απόδοση, η οποία είναι ανάλογη με τη διαφορά στα ποσοστά υποτροπής μεταξύ των δύο ομάδων και έχει ανώτατο όριο το 13% ετησίως για οκτώ χρόνια. Πιο συγκεκριμένα, το διάστημα από το 2010 έως το 2015, λειτούργησε στις συγκεκριμένες φυλακές το εγχείρημα OneService, το οποίο απευθυνόταν σε άνδρες αποφυλακισθέντες, οι οποίοι είχαν εκτίσει ποινές λιγότερο από 12 μήνες και στους οποίους παρείχαν υπηρεσίες και υποστήριξη από την στιγμή που αποφυλακιζόταν. Η συμμετοχή των αποφυλακισθέντων ήταν εθελοντική.

Όμως, οι διεργασίες ξεκινούσαν ήδη πριν την αποφυλάκισή τους, όπου αρχικά οι υπεύθυνοι του προγράμματος είχαν την ευκαιρία να συστηθούν και να δημιουργήσουν μια σχέση εμπιστοσύνης συλλέγοντας πληροφορίες σχετικά με τις ανάγκες, τις δυνατότητες επανένταξης και εγκαθίδρυσης κάθε συμμετέχοντα στην κατάλληλη κοινότητα. Εάν ένας συμμετέχων επέστρεφε ξανά στην φυλακή εντός αυτού του διαστήματος, η διαδικασία υποστήριξης συνεχιζόταν εντός των φυλακών. Η ΟneService λάμβανε χρηματοδότηση μέσω του λεγόμενου ομόλογου κοινωνικού αντίκτυπου. Το 2017, το Υπουργείο Δικαιοσύνης ανακοίνωσε ότι το ομόλογο κοινωνικού αντίκτυπου του Peterborough ήταν επιτυχές. Είχε μειώσει την υποτροπή των εγκλημάτων από παραβάτες, οι οποίοι είχαν καταδικαστεί σε σύντομη ποινή κατά 9%, ξεπερνώντας τον αρχικό στόχο του ομολόγου για 7,5%. Ως αποτέλεσμα, οι επενδυτές έλαβαν απόδοση περίπου 3% ετησίως. Το πρόγραμμα πέτυχε εν μέρει τους στόχους. Ενώ τα ποσοστά επανακαταδίκης μειώθηκαν προσωρινά, μετά την λήξη του προγράμματος, σταδιακά επανήλθαν στο αρχικό τους επίπεδο.

Η καινοτομία του ομολόγου κοινωνικού αντικτύπου (SIB) έγκειται στο γεγονός ότι επιτρέπει στις εκάστοτε κυβερνήσεις να επηρεάζουν συγκεκριμένα κοινωνικά ζητήματα διασφαλίζοντας, παράλληλα, ότι τα χρήματα των φορολογουμένων θα δαπανηθούν μόνο εάν επιτευχθούν τα αποτελέσματα. Επιπρόσθετα, διασφαλίζει τη σταθερότητα των υπηρεσιών, οι οποίες λαμβάνουν μακροπρόθεσμη χρηματοδότηση. Τα SIB ενεργοποιούν μια τεράστια δεξαμενή επενδυτικών κεφαλαίων για τη στήριξη υπηρεσιών που συχνά δεν χρηματοδοτούνται. Το επίκεντρο είναι η προληπτική και όχι η επανορθωτική δράση, η οποία αντιμετωπίζει τη ρίζα ενός συγκεκριμένου προβλήματος. Πολλές φορές, η επανορθωτική δράση ενός προγράμματος μπορεί να απαιτεί πολλαπλάσια χρηματοδότηση από την προληπτική, οπότε η δεύτερη, ίσως, είναι και πιο εύκολη να τύχει ευρείας αποδοχής. Το κράτος διαδραματίζει έναν ισχυρό ρόλο στην διαμόρφωση των όρων του συμβολαίου-ομολόγου, διότι ως τελικός αποπληρωτής, έχει το δικαίωμα να διαμορφώσει τον τρόπο με τους οποίους θα γίνουν οι μετρήσεις των αποτελεσμάτων καθώς και τον τρόπο με τον οποίο θα πραγματοποιηθούν οι αποπληρωμές.

Παρόλο που οι δημόσιες αρχές επιθυμούν να συμμετέχουν σε τέτοιου είδους ομόλογα σε περιόδους δημοσιονομικών περιορισμών, μπορεί, επίσης, να έχουν ως πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα μια αύξηση της αποτελεσματικότητας στην παροχή υπηρεσιών τους και εξοικονόμηση στον προϋπολογισμό τους ακόμη και σε περιόδους ανάπτυξης. Πρέπει να σημειωθεί, παράλληλα, ότι οι κυβερνήσεις και οι δημόσιες αρχές θα πρέπει να διεξάγουν ανάλυση κόστους-οφέλους ή προκαταρκτικές εκτιμήσεις σχετικά με το κατά πόσο η συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα θα είναι μια «value-for-money» επιλογή γι’ αυτές. Θα πρέπει, επίσης, να εξετάσουν το γεγονός της αποπληρωμής των επενδυτών με ένα επιτόκιο. Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να προβλέψουν και να συμπεριλάβουν αυτού του είδους τις δαπάνες σε μελλοντικούς προϋπολογισμούς.

Επίσης, η δημοσιότητα και η προβολή δεν θα πρέπει να υποτιμώνται ως κίνητρα για τη συμμετοχή των SIB. Είναι αρκετά ενδιαφέρον το γεγονός ότι μια έρευνα, η οποία διεξήχθη από το Brookings Institution κατέδειξε ότι οι επενδυτές ωθούνται περισσότερο να επενδύσουν σε κοινωνικά προγράμματα, εάν είναι η πρώτη που εφαρμόζεται στη χώρα ή σε έναν τομέα, καθώς έχει υψηλότερες πιθανότητες να τους προσφέρει μεγαλύτερη προβολή. Ωστόσο, αυτό μπορεί να αναιρεθεί. Το κύριο αντικίνητρο των επενδυτών είναι η πλήρης απώλεια κεφαλαίου σε περίπτωση αποτυχίας. Παρόλα αυτά, ακόμη και αυτός ο κίνδυνος μπορεί να μετριαστεί με την τιτλοποίηση, για παράδειγμα, ενός ποσοστού του ποσού που επενδύθηκε, ανεξάρτητα από τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν. Θα μπορούσαν να παρασχεθούν εγγυήσεις στους επενδυτές με τη μορφή πλήρους ή μερικής προστασίας του κεφαλαίου ή εγγύησης των πληρωμών των αποτελεσμάτων σε περίπτωση που οι πληρωμές δεν τηρηθούν από τον χρηματοδότη των αποτελεσμάτων. Τέλος, όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη και ιδιαίτερα οι δημόσιες αρχές θα πρέπει να διασφαλίσουν ότι οι δικαιούχοι δεν θα ζημιωθούν σε περίπτωση αποτυχίας του κοινωνικού ομολόγου.

Η πρόσβαση σε κεφάλαια ανάπτυξης για την αναβάθμιση των δραστηριοτήτων αποτελεί βασικό κίνητρο για τους παρόχους κοινωνικών υπηρεσιών. Επιπλέον, η πρόσβαση σε μακροπρόθεσμη σταθερή και προβλέψιμη ροή εσόδων τους επιτρέπει να επικεντρωθούν στην υλοποίηση των προγραμμάτων τους, να επενδύσουν σε προληπτικές επιχειρήσεις και να προσφέρουν με τον πιο αποτελεσματικό και αποδοτικό τρόπο τις υπηρεσίες τους. Ως αποτέλεσμα, έχουν την ευκαιρία να αναπτύξουν συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης, ενώ, παράλληλα, εστιάζουν στην αντιμετώπιση μιας κοινωνικής πρόκλησης. Επιπλέον, η συμμετοχή σε μια SIB μπορεί να διευκολύνει τον συντονισμό με οργανισμούς, οι οποίοι εργάζονται πάνω σε επικαλυπτόμενα προβλήματα.

Συνολικά, καθώς η αγορά των ομολόγων κοινωνικού αντικτύπου εξελίσσεται ραγδαία, τα κίνητρα των ενδιαφερομένων μπορεί να αλλάξουν με την πάροδο του χρόνου. Για παράδειγμα, εάν τα ομόλογα κοινωνικού αντικτύπου γίνουν πιο διαδεδομένα και, ως εκ τούτου, λιγότερο καινοτόμα, μια μείωση των κινήτρων συμμετοχής σε αυτά θα μπορούσε να είναι αποτρεπτική για το οτιδήποτε. Το ίδιο ισχύει και για το επιχείρημα της προβολής.

Επίσης, το πρόβλημα της «λάθος τσέπης» έχει παρατηρηθεί σε ορισμένα κοινωνικά ομόλογα. Το φαινόμενο αυτό εμφανίζεται όταν μια κυβερνητική αρχή συμμετέχει σε ένα ομόλογο και ενεργεί ως χρηματοδότης των αποτελεσμάτων, ενώ μια άλλη αξιοποιεί όλα τα οφέλη και τις εξοικονομήσεις. Αυτό μπορεί να συμβεί οριζόντια και κάθετα. Κάθετα συμβαίνει όταν αυτή η ασυνέπεια εμφανίζεται μεταξύ διαφορετικών κυβερνητικών επιπέδων. Μια αποτύπωση αυτού του φαινομένου είναι το SIB της Junior Code Academy στην Πορτογαλία, όπου ο χρηματοδότης του αποτελέσματος είναι ο δήμος της Λισαβόνας ενώ η εθνική κυβέρνηση αποκομίζει εξοικονόμηση πόρων από τους λιγότερους μαθητές, που επαναλαμβάνουν τάξεις. Οριζόντια εμφανίζεται όταν υπάρχει ασυνέπεια μεταξύ κυβερνητικών φορέων στο ίδιο επίπεδο. Το Rotterdam Buzinezzclub SIB, που υλοποιήθηκε στις Κάτω Χώρες, αντικατοπτρίζει και τα δύο ζητήματα. Κάθετα επειδή και πάλι υπάρχει η ασυνέπεια των αποταμιεύσεων μεταξύ του δήμου του Ρότερνταμ και της εθνικής κυβέρνησης, και οριζόντια λόγω ασυνέπειας μεταξύ του υπουργείου Παιδείας και του Υπουργείου Κοινωνικών Υπηρεσιών.

Ολοκληρώνοντας, τα ομόλογα κοινωνικού αντικτύπου είναι μια νέα μορφή χρηματοδότησης και όπως κάθε τι καινούργιο, έχει κάποια ασαφή σημεία. Σε καμία περίπτωση, όμως, δεν μπορεί να αμφισβητηθούν τα πλεονεκτήματα τους, ειδικά στο κοινωνικό επίπεδο, καθώς τείνουν να χρηματοδοτούν δράσεις, οι οποίες είναι δευτερεύουσας σημασίας ή ακόμα και εντελώς παραμελημένες. Υπάρχει, όμως, διαμάχη για το πόσο τα ομόλογα κοινωνικού αντίκτυπου εναρμονίζονται με την φιλοσοφία των εγχειρημάτων τους, καθώς ο βαθμός παρέμβασης του κράτους και του ιδιωτικού τομέα στην λειτουργία τους είναι φανερός. Τα εγχειρήματα, καθ’ όλη την διαδικασία, υπόκεινται σε ένα πιεστικό καθεστώς λογοδοσίας, με κύριο κίνητρο την επίτευξη πληρωμών βάσει αποτελεσμάτων, η μέτρηση των οποίων δεν γίνεται πάντα με αντικειμενικά κοινωνικά κριτήρια. Η φιλοσοφία των κοινωνικών ομολόγων μπορεί να βελτιωθεί σε σημαντικό βαθμό, εάν στην ανάπτυξη τους συμμετάσχουν και τα κοινωνικά εγχειρήματα, γεγονός το οποίο μέχρι σήμερα δεν έχει συμβεί.

Πηγές

Anders, J. and Dorsett, R. (2017). HMP Peterborough Social Impact Bond – cohort 2 and final cohort impact evaluation. National Institute of Economic and Social Research. Διαθέσιμο σε: https://golab.bsg.ox.ac.uk/knowledge-bank/resources/hmp-peterborough-social-impact-bond-cohort-2-and-final-cohort-impact-evaluation/

Disley, E., Giacomantonio, C., Kruithof, K. and Sim, M. (2015). The payment by results Social Impact Bond pilot at HMP Peterborough: final process evaluation report. Ministry of Justice Analytical Series. Διαθέσιμο σε: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/486512/social-impact-bond-pilot-peterborough-report.pdf

Galitopoulou, S. and Noya, A. (2016). Understanding Social Impact Bonds. OECD Working Papers. OECD. Διαθέσιμο σε: https://www.oecd.org/cfe/leed/UnderstandingSIBsLux-WorkingPaper.pdf

 Πηγή εικόνας εξωφύλλου

Δασκαλάκης, Δ. Ν. (2022). Το ομόλογο κοινωνικού αντικτύπου ως σύγχρονη μορφή φιλανθρωπίας και η ανομολόγητη σκληροκαρδία της κοινωνίας. Τας Θύρας. Διαθέσιμο σε: https://tasthyras.wordpress.com/2022/04/29/το-ομόλογο-κοινωνικού-αντικτύπου-ως-σ/