Γράφει ο Σταύρος Μαρτινάκης
Εισαγωγικές σκέψεις
Μεταξύ άλλων έχει επισημανθεί ότι «Η Ευρωπαϊκή Ένωση βασίζεται στο Κράτος Δικαίου όχι στη δύναμη από όπου και αν προέρχεται και αυτό θα πρέπει να διαφυλαχθεί ως κόρη οφθαλμού ακόμη και σε περιόδους κρίσης» (Χρυσομάλλης, 2019). Η συγκεκριμένη ρήση συνάδει απόλυτα με το προοίμιο του ΧΘΔΕΕ που αναφέρει ότι: η «Ένωση […] εδράζεται στις αδιαίρετες και οικουμενικές αξίες της αξιοπρέπειας του ανθρώπου, της ελευθερίας, της ισότητας και της αλληλεγγύης· ερείδεται στις αρχές της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου». Πλην αυτού το άρθρο 2 ΣΕΕ λειτουργεί συμπληρωματικά επισημαίνοντας ότι το ενωσιακό οικοδόμημα ερείδεται συγκεκριμένα «στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Συνοπτικά, δεν είναι δυνατή η ύπαρξη δημοκρατίας και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων χωρίς τον σεβασμό του Κράτους Δικαίου (Πλιάκος, 2018).
Συνακόλουθα, η εποπτεία της τήρησης του Κράτους Δικαίου και των λοιπών αξιών της Ένωσης κρίνεται αδήριτη, προκειμένου τα συστατικά στοιχεία της Ένωσης να προφυλαχθούν από παραβατικές συμπεριφορές των κρατών-μελών. Η πολιτική αντιμετώπιση και εξασφάλιση του Κράτους Δικαίου συμπυκνώνεται στις ρυθμίσεις του άρθρου 7 ΣΕΕ που εισήχθη για πρώτη φορά με τη συνθήκη του Άμστερνταμ (Σαχπεκίδου, 2013). Το άρθρο 7 ΣΕΕ εγκαθιδρύει δύο ανεξάρτητες μεταξύ τους διαδικασίες: η πρώτη αφορά στην ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ (προληπτικός μηχανισμός), η δεύτερη στην ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης των αξιών που τυποποιούνται στο άρθρο 2 ΣΕΕ (κατασταλτικός μηχανισμός/μηχανισμός επιβολής κυρώσεων) (Αργαλιάς, 2018). Οι προϋποθέσεις ενεργοποίησης των δύο ανωτέρω μηχανισμών είναι διαφορετικοί, καθώς ρυθμίζουν ανόμοιες περιπτώσεις.
Ο πρώτος μηχανισμός εντοπίζεται στο άρθρο 7 παρ. 1 ΣΕΕ: «Το Συμβούλιο δύναται, βάσει αιτιολογημένης προτάσεως του ενός τρίτου των κρατών μελών, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών του και κατόπιν της έγκρισης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, να διαπιστώσει την ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2. Το Συμβούλιο, προτού προβεί στη διαπίστωση αυτή, ακούει το εν λόγω κράτος μέλος και δύναται, αποφασίζοντας με την ίδια διαδικασία, να του απευθύνει συστάσεις».
Οι απαιτούμενες διαδικαστικές προϋποθέσεις είναι τρεις:
- Αιτιολογημένη πρόταση είτε του 1/3 των κρατών μελών είτε του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είτε της Ευρωπαϊκής Επιτροπής
- Διαπίστωση ύπαρξης σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ από το κράτος μέλος μέσω απόφασής του Συμβουλίου με απαιτούμενη πλειοψηφία τα 4/5 των μελών του. Ταυτόχρονα είναι αναγκαία η σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
- Πριν την απόφαση για τη διαπίστωση ή μη ύπαρξης κινδύνου σοβαρής και σαφούς παραβίασης το Συμβούλιο οφείλει να καλέσει το κράτος μέλος, προκειμένου να εκθέσει τις απόψεις του.
Η ουσιαστική προϋπόθεση του εν λόγω μηχανισμού είναι η ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης. Οι όροι σαφής κίνδυνος και σοβαρή παραβίαση θα πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά. Εξαιτίας του γεγονότος ότι ο προληπτικός μηχανισμός δεν έχει εφαρμοστεί ποτέ στην πράξη καθίσταται δυσχερής η αποσαφήνιση των όρων σαφής κίνδυνος και σοβαρή παραβίαση (Αργαλιάς, 2018). Η Επιτροπή το 2003 σε ανακοίνωσή της επισήμανε ότι ο προληπτικός μηχανισμός θα πρέπει να εφαρμόζεται σε περιπτώσεις που ο κίνδυνος και η παραβίαση εδράζονται σε μια συνολική πολιτική προσέγγιση και όχι στις περιπτώσεις λ.χ. καθυστερημένης ενσωμάτωσης μια Οδηγίας.
Ο δεύτερος μηχανισμός του άρθρου 7 ΣΕΕ έχει χαρακτήρα κυρωτικό και κατασταλτικό και χωρίζεται σε δύο στάδια: το πρώτο στάδιο αναπτύσσεται στο άρθρο 7 παρ. 2 ΣΕΕ («Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση του ενός τρίτου των κρατών μελών ή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και αφού λάβει την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δύναται να διαπιστώσει την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2, αφού καλέσει το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του »), το δεύτερο στο άρθρο 7 παρ. 3 ΣΕΕ («Εφόσον γίνει η αναφερόμενη στην παράγραφο 2 διαπίστωση, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει, με ειδική πλειοψηφία, την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης αυτού του κράτους μέλους στο Συμβούλιο. Ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Συμβούλιο λαμβάνει υπόψη τις πιθανές συνέπειες μιας τέτοιας αναστολής στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις φυσικών και νομικών προσώπων»).
Οι διαδικαστικές προϋποθέσεις του πρώτου σταδίου είναι:
- Πρόταση του 1/3 των κρατών μελών ή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής
- Πρόσκληση του κράτους μέλους να υποβάλει τις παρατηρήσεις του
- Ομόφωνη απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που διαπιστώνει την ύπαρξη ή την ανυπαρξία σοβαρής και διαρκούς παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ από το κράτος μέλος. Η εν λόγω απόφαση θα πρέπει να συνοδεύεται από τη σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Η ουσιαστική προϋπόθεση του πρώτου σταδίου είναι η ύπαρξη διαρκούς και σοβαρής παραβίασης. Όπως και με το ζήτημα των όρων του σαφούς κινδύνου και της σοβαρής παραβίασης του προληπτικού μηχανισμού του άρθρου 7 παρ. 1 ΣΕΕ ο όρος σοβαρής και διαρκής κίνδυνος χρήζει εξειδίκευσης. Γίνεται δεκτό ορθά ότι ό,τι ισχύει για τους ανωτέρω όρους στον προληπτικό μηχανισμό θα πρέπει να ισχύσει όμοια και στην προκειμένη περίπτωση· το κριτήριο της σοβαρής παραβίασης είναι κοινό (Κρητικός, 2012). Η παραβίαση σε αμφότερες τις περιπτώσεις μπορεί να αφορά οποιαδήποτε πράξη (κανονιστική, συνταγματική, διοικητική κτλ) ή παράλειψη από μέρους του κράτους μέλους(Σγουρίδου, 2003).
Το δεύτερο στάδιο επικεντρώνεται στην επιβολή κυρώσεων. Η βασική (και η μοναδική) κύρωση είναι η αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων στο κράτος μέλος από τα δικαιώματα που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών. Στα δικαιώματα που δύνανται να αποκλεισθούν εντάσσονται και τα δικαιώματα ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης του κράτους μέλους στο Συμβούλιο (Σγουρίδου, 2003). Η αποπομπή ως κύρωση δεν προβλέπεται (Αργαλιάς, 2018). Η απόφαση της επιβολής κυρώσεων ανήκει στη διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου, ενώ με ειδική πλειοψηφία σε μεταγενέστερο βαθμό δύναται να τροποποιήσει ή να ανακαλέσει ορισμένα ή όλα τα μέτρα που προηγουμένως λήφθηκαν (άρθρο 7 παρ. 4 ΣΕΕ).
Στον προληπτικό μηχανισμό είναι εμφανές, ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διαθέτει δικαίωμα πρωτοβουλίας γεγονός που δεν επαναλαμβάνεται στον κατασταλτικό μηχανισμό. Στον τελευταίο υφίσταται μόνο η ανάγκη το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να συνηγορεί στην απόφαση του Συμβουλίου περί διαπίστωσης ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης των αξιών της Ένωσης. Αυτή η έγκριση, βέβαια, προβλέπεται και στον προληπτικό μηχανισμό. Η αντίθετη περίπτωση, εντούτοις δεν συμβαίνει, καθώς μολονότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί να δώσει την έγκρισή του, το Συμβούλιο δεν υποχρεούται να προχωρήσει σε απόφαση διαπίστωσης ύπαρξης σοβαρής παραβίασης. Η απόφαση εκτός αυτού μπορεί να είναι απλώς αποθετική. Ουσιαστικά φαίνεται, ότι πρόθεση του ενωσιακού νομοθέτη ήταν η ύπαρξη διττού ελέγχου και διττής κρίσης για τα ζητήματα της παραβίασης του Κράτους Δικαίου χωρίς η κρίση του ενός οργάνου να επιβάλλεται στο άλλο. Μια τέτοια πρακτική, ωστόσο, μπορεί να τροχοπεδήσει εν τέλει τη λήψη μέτρων, καθώς όπως αποδείχθηκε στην πράξη τα κράτη μέλη είναι επιφυλακτικά στην επιβολή κυρώσεων έναντι άλλου κράτους μέλους. Ενδεχομένως η ισχυροποίηση της θέσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να αμβλύνει αυτήν την αδυναμία και να οδηγήσει τουλάχιστον στην εφαρμογή του προληπτικού μηχανισμού στις απαιτούμενες περιπτώσεις, που φαίνεται να εφαρμόζεται ευκολότερα. Η εναλλακτική λύση θα ήταν μια ανακατασκευή ολική των μηχανισμών του άρθρου 7 ΣΕΕ, γεγονός, όμως, που δεν κρίνεται θετικά, καθώς παρά την αδυναμία εφαρμογής τους οι μηχανισμοί φαίνεται ότι συνιστούν μια προσπάθεια συνύπαρξης των διαφόρων οργάνων μεταξύ τους και περιορισμού του λεγόμενου δημοκρατικού ελλείμματος της Ένωσης (Καλαβρός/Γεωργόπουλος, 2020).
Η αρχή του Κράτους Δικαίου σε συνδυασμό με άλλες αρχές, όπως αυτές της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων συγκροτούν την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης (Χρυσομάλλης, 2018). Η αξιακή αυτή ταυτότητα θωρακίζεται τόσο με δικαστικούς όσο με πολιτικούς μηχανισμούς. Οι πολιτικοί μηχανισμοί εντοπίζονται στο άρθρο 7 ΣΕΕ. Ενδεχομένως η επιλογή οι παραβιάσεις των αξιών της Ένωσης να υπόκεινται όχι μόνο σε δικαστικό, αλλά και σε πολιτικό έλεγχο να καθιστούν τον έλεγχο αναποτελεσματικό λόγω των σχέσεων των κρατών μελών μεταξύ τους και της ύπαρξης διαφορετικών συμφερόντων. Η ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και ο περιορισμός των κινήσεων του Συμβουλίου δυνητικά μπορεί να περιορίσει τέτοιου είδους φαινόμενα και να εξασφαλίσει περισσότερο το Κράτος Δικαίου. Σε κάθε περίπτωση, εφόσον τα κράτη μέλη καταλήξουν στη διατήρηση της καθεστηκυίας κατάστασης οφείλουν να ξεφύγουν από τις συνήθεις ατραπούς τους και να τολμήσουν να επιστρατεύσουν τους μηχανισμούς του άρθρου 7 ΣΕΕ, προκειμένου εν τοις πράγμασι να αποδείξουν ότι οι αξίες της Ένωσης και δη η αρχή του Κράτους Δικαίου δεν αποτελούν μόνο ορισμένες γραμμές στο κείμενο των Συνθηκών, αλλά διέπουν το σύνολο της έννομης τάξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Βιβλιογραφία/Πηγές
- Καλαβρός Γ.-Ε. Φ., Γεωργόπουλος Θ.-Γ. (2020). Το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Θεσμικό Δίκαιο. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.
- Giegerich T, Wolfgang W., Βέρνυ Σ., Κουτνατζής Σ., Μεταξάς Α., Παπανικολάου Κ., Περάκης Μ., Πλιάκος Α., Χατζόπουλος Β., Χρυσομάλλης Μ. (2019). Ο Ευρωπαϊκός Συνταγματισμός και η κρίση του. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.
- Χρυσομάλλης Μ. (2018). Η αρχή του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της ΕΕ. Στο Χρυσομάλλης Μ. (επιμ.), Η αρχή του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.
- Αργαλιάς Π. (2018). Οι ενωσιακοί μηχανισμοί διασφάλισης του Κράτους Δικαίου στα Κράτη-μέλη της ΕΕ. Στο Χρυσομάλλης Μ. (επιμ.), Η αρχή του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.
- Πλιάκος Α. (2018). Το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Θεσμικό & Ουσιαστικό Δίκαιο. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.
- Σαχπεκίδου Ε. (2013). Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Εκδόσεις Σάκκουλα.
- Κρητικός Μ. (2012). Άρθρο 7 ΣΕΕ. Στο Χριστιανός Β. (επιμ.), Συνθήκη ΕΕ & ΣΛΕΕ – Κατʼ άρθρο ερμηνεία. Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη.
- Σγουρίδου Κ. (2003). Άρθρο 7 ΣΕΕ. Στο Σκουρής Β. (επιμ.), Ερμηνεία για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλας.
- Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. (2023). Η προστασία των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ στην ΕΕ. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/erpl-app-public/factsheets/pdf/el/FTU_4.1.2.pdf
- Ευρωπαϊκή Ένωση. (2022). Προώθηση και διαφύλαξη των αξιών της ΕΕ. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/EL/legal-content/summary/promoting-and-safeguarding-the-eu-s-values.html
Πηγή εικόνας: https://www.istockphoto.com/search/2/image-film?phrase=european+union+flag