Γράφει η Ιωάννα Ωκεανία Πολυχρονοπούλου
Οι εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ εξελίσσονται διαρκώς, με στόχο την αντιμετώπιση των σύγχρονων προκλήσεων. Κινητήρια δύναμη αυτής της εξέλιξης, είναι η διαδικασία της εμβάθυνσης της διεύρυνσης και διάδρασης της ΕΕ με το εσωτερικό της περιβάλλον ,δηλαδή, τα κράτη μέλη και τα όργανα της. Η δράση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ,στη διεθνή σκηνή, έχει ως γνώμονα τις αρχές που ενέπνευσαν τη δημιουργία, την ανάπτυξη και τη διεύρυνσή της. Βασικές αρχές αποτελούν η διαφύλαξη της ειρήνης, η ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας, η προώθηση της διεθνούς συνεργασίας και η ανάπτυξη και εδραίωση της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Παρόλα αυτά, η Ένωση λαμβάνει υπόψη και πιο πραγματιστικές αρχές, όπως η ανάδειξη των στρατηγικών της συμφερόντων, αλλά και η διεύρυνση και η εμβάθυνση των πολιτικών και εμπορικών σχέσεων της με άλλες χώρες. Ακόμα, μέσω της εξωτερική της αρμοδιότητας, στηρίζει την ανάπτυξη, την συνεργασία και τον πολιτικό διάλογο με τις χώρες της Μεσογείου, της Μέσης Ανατολής, της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής, της Ανατολικής Ευρώπης, της Κεντρικής Ασίας και των Δυτικών Βαλκανίων.
Το ερώτημα όμως που προκύπτει και σε αυτόν τον τομέα δράσης, αφορά τον τρόπο με τον οποίο οφείλει να δρα η ΕΕ στο πλαίσιο των εξωτερικών σχέσεων. Πρέπει να λειτουργήσει ως ξεχωριστή νομική οντότητα, ή να ακολουθήσει την πιο κλασσική προσέγγιση των διακρατικών σχέσεων; Ο συμβιβασμός μεταξύ αυτών των δύο μεθοδολογικών προσεγγίσεων για την προώθηση των ευρωπαϊκών συμφερόντων στον κόσμο, τέθηκε πρωτίστως στο ευρωπαϊκό δίκαιο και αποτελεί τμήμα του πυρήνα των εξωτερικών σχέσεων της ΕΕ.
Η απάντηση σε αυτά τα ερωτήματα ήρθε με την Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία παρείχε στην Ένωση, νομική προσωπικότητα και πρόσδιδε θεσμική δομή στην εξωτερική της υπηρεσία. Επιπλέον, κατάργησε τη δομή των πυλώνων και δημιούργησε μια σειρά νέων δρώντων στην ΚΕΠΠΑ, συμπεριλαμβανομένων του Ύπατου Εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας. Η Συνθήκη θέσπισε ,επίσης, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και αναβάθμισε την Κοινή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας, που αποτελεί πλέον αναπόσπαστο τμήμα της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας. Έμφαση δόθηκε και τότε στην κοινή εμπορική πολιτική ως η πηγή όλων των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ.
Ειδικότερα, σε ότι αφορά τις εξωτερικές αρμοδιότητες της ΕΕ σε σχέση με το εμπόριο, η απόδοση νομικής προσωπικότητας την μετατρέπει σε υποκείμενο του διεθνούς δικαίου, ικανό να διαπραγματεύεται και να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες, στους τομείς που διαθέτει αρμοδιότητες. Εάν το αντικείμενο μιας συμφωνίας δεν εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΕ, η συμφωνία πρέπει να υπογραφεί και από τις κυβερνήσεις των κρατών μελών. Οι συγκεκριμένες συμφωνίες είναι γνωστές ως «μεικτές συμφωνίες». Για τις συντρέχουσες αρμοδιότητες, η ΕΕ μπορεί να συνάπτει μεικτές συμφωνίες, στις οποίες οι χώρες της ΕΕ πρέπει να συναινέσουν. Οι μεικτές συμφωνίες μπορεί να απαιτούν τη θέσπιση εσωτερικής πράξης της ΕΕ, προκειμένου να κατανεμηθούν οι υποχρεώσεις μεταξύ της Ένωσης και των κρατών-μελών. Οι εν λόγω συμφωνίες, αφορούν τους τομείς της εσωτερικής αγοράς, της κοινωνικής πολιτικής, της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής (περιφερειακή πολιτική), της γεωργίας και αλιείας, του περιβάλλοντος, της προστασία των καταναλωτών, των μεταφορών, των διευρωπαϊκών δικτύων, της ενέργειας, του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης κτλ. Σε αυτούς τους τομείς, η ΕΕ και τα κράτη μέλη μπορούν να νομοθετούν και να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές πράξεις. Τα κράτη μέλη ασκούν την αρμοδιότητά τους όπου η ΕΕ δεν την ασκεί, ή έχει αποφασίσει να μην την ασκεί. Οι συντρέχουσες αρμοδιότητες λοιπόν μοιράζονται μεταξύ της ΕΕ και τα κράτη μέλη της.
Η κοινή εμπορική πολιτική της ΕΕ, είναι ένας από τους κρίκους των σχέσεων της με τον υπόλοιπο κόσμο. Γι’ αυτό τον λόγο, η Συνθήκη της Λισαβόνας επέκτεινε την δράση της ΕΕ, ώστε να καλύψει τις άμεσες ξένες επενδύσεις, Ταυτόχρονα, κατέστησε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συν νομοθέτη μαζί με το Συμβούλιο σε εμπορικά θέματα και επιφόρτισε με τη διαπραγμάτευση εμπορικών συμφωνιών την Επιτροπή. Η πλειοψηφία αυτών των συμφωνιών, συνάπτεται με ειδική πλειοψηφία, εκτός από την περίπτωση συμφωνιών για το εμπόριο υπηρεσιών, την πνευματική ιδιοκτησία, τις άμεσες ξένες επενδύσεις, τις οπτικοακουστικές και πολιτιστικές υπηρεσίες και τις κοινωνικές, εκπαιδευτικές και υγειονομικές υπηρεσίες, όπου χρειάζεται η ομόφωνη έγκριση από το Συμβούλιο.
Ωστόσο, η ΕΕ δραστηριοποιείται σήμερα και στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου, υποστηρίζοντας την κατάργηση των εμπορικών και τελωνειακών φραγμών. Πιο συγκεκριμένα, λειτουργεί ως ενιαίος παράγοντας στον ΠΟΕ και εκπροσωπείται από την Επιτροπή. Η Επιτροπή διαπραγματεύεται εμπορικές συμφωνίες και υπερασπίζεται τα συμφέροντα και των 27 κρατών μελών ενώπιον του οργάνου επίλυσης διαφορών του ΠΟΕ. Επιπλέον, μέσω του ΠΟΕ, η ΕΕ επιδίωξε να προωθήσει ένα πολυμερές πλαίσιο για τις εμπορικές διαπραγματεύσεις, με σκοπό να συμπληρώσει τις διμερείς διαπραγματεύσεις. Ένα από τα πιο σημαντικά επιτεύγματα της προσπάθειας αυτής στο πλαίσιο του ΠΟΕ ήταν η ενίσχυση του οργάνου επίλυσης διαφορών, το οποίο έχει την εξουσία ρύθμισης εμπορικών διαφορών και επιβολής των αποφάσεών του. Ο μηχανισμός επίλυσης διαφορών επιτρέπει στα μέλη του ΠΟΕ να υποβάλλουν καταγγελίες σχετικά με εικαζόμενες παραβιάσεις των κανόνων του ΠΟΕ, καθώς και να ζητούν αποζημίωση. Ο μηχανισμός αυτός έχει οδηγήσει σε μείωση των μονομερών αμυντικών μέτρων, στα οποία κατέφευγαν οι χώρες στο παρελθόν και πολλά από τα οποία προκαλούσαν συνήθως αντίποινα από τις χώρες-στόχους, ενίοτε δε και κανονικούς εμπορικούς πολέμους. Είναι γεγονός πως μεταξύ 1995 και 2022, η Ένωση ενεπλάκη σε 201 υποθέσεις. Η ΕΕ, έχει ,επίσης, επιδιώξει συχνά να βελτιώσει και να αποσαφηνίσει τις συμφωνίες του ΠΟΕ, ζητώντας την έκδοση αποφάσεων από τις ειδικές επιτροπές και το δευτεροβάθμιο δικαιοδοτικό όργανο. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η απόφαση της ΕΕ να εξετάσει το ενδεχόμενο να καταθέσει προσφυγή στον ΠΟΕ για τις αμερικανικές δημόσιες ενισχύσεις σε τομείς-κλειδιά, ιδίως στον τομέα της πράσινης ενέργειας. Η ΕΕ κρίνει πως ειδικά οι φοροαπαλλαγές προς τις εταιρείες που εδρεύουν στις ΗΠΑ θα προκαλέσουν στρέβλωση του ανταγωνισμού σε βάρος των ευρωπαϊκών εταιρειών των τομέων της αυτοκινητοβιομηχανίας και της καθαρής ενέργειας, ενώ όπως δήλωσε και ο πρόεδρος της επιτροπής εμπορίου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν αναμένετε να βρεθεί λύση μέσω διαπραγματεύσεων, καθώς δεν θα γίνουν παρά μόνο οριακές παραχωρήσεις μιας και ο νόμος Inflation Reduction Act έχει ήδη εγκριθεί.
Παρόλη την σημαντική συμβολή του ΠΟΕ στην προώθηση της κοινής εμπορική πολιτικής, το αδιέξοδο στον Γύρο της Ντόχα και το γεγονός ότι άλλοι εμπορικοί εταίροι στράφηκαν σε διμερείς συμφωνίες ανάγκασαν την ΕΕ να επανεξετάσει, εν μέρει, τη μακροχρόνια στρατηγική της και να επιστρέψει στις περιφερειακές και διμερείς συμφωνίες. Ανέπτυξε ,ακόμη, μια σειρά δικών της μέτρων για να υπερασπιστεί την αγορά της, όπως μέτρα αντιντάμπινγκ κατά των επιδοτήσεων. Προώθησε ,ακόμα, τον κανονισμό περί εμπορικών φραγμών και μέτρα διασφάλισης, μιας και η Ένωση ήταν ,ανέκαθεν, μεταξύ των βασικών υποστηρικτών του αποτελεσματικού διεθνούς εμπορίου που βασίζεται στο κράτος δικαίου. Το σύστημα της Ένωσης, συμβάλλει με αυτό τον τρόπο στη διασφάλιση της δίκαιης πρόσβασης των επιχειρήσεών του στην αγορά του εξωτερικού και, ως εκ τούτου, υποστηρίζει την οικονομική ανάπτυξη, τόσο στο εσωτερικό όσο και σε τρίτες χώρες. Όμως τα συνεχιζόμενα αδιέξοδα στον ΠΟΕ είναι σημάδι ότι το διεθνές εμπορικό σύστημα έχει αλλάξει δραματικά τα τελευταία 20 χρόνια. Το σύστημα έχει εξελιχθεί, με νέους παράγοντες, κυρίως τις αναπτυσσόμενες χώρες, να διαδραματίζουν κεντρικό ρόλο. Η ΕΕ γνωρίζει καλά αυτή τη νέα δυναμική, έχοντας ήδη επισημάνει την ανάγκη να προχωρήσει πέρα από τη διαπραγματευτική προσέγγιση των τελευταίων ετών και να δοκιμάσει καινοτόμες προσεγγίσεις για την αντιμετώπιση της αυξημένης σημασίας του εμπορίου και των επενδύσεων. Οι νέοι οικονομικοί παράγοντες και η τεχνολογική καινοτομία, ιδίως η ψηφιοποίηση, είναι γεγονός πως έχουν αλλάξει τη δομή και τα πρότυπα των επενδύσεων και του εμπορίου.
Επιπλέον, εκτός από τις Συνθήκες, πολλά κρίσιμα στοιχεία του δικαίου των εξωτερικών σχέσεων και συγκεκριμένα της κοινής εμπορικής πολιτικής και της πολιτικής για τις επενδύσεις έχουν διαμορφωθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η έννοια της εξωτερικής αρμοδιότητας που καθιέρωσε το Δικαστήριο ,δεδομένης της απουσίας ρητής καθοδήγησης στις ιδρυτικές συνθήκες, οριοθετώντας αποτελεσματικά την σφαίρα αυτού που σήμερα αποκαλούμε εξωτερική δράση της ΕΕ. Ακόμα, το Δικαστήριο διαμόρφωσε το δόγμα των σιωπηρών αρμοδιοτήτων, την αποκλειστική φύση της Κοινής Εμπορικής Πολιτικής και το αποτέλεσμα του διεθνούς δικαίου στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη, απαντώντας έτσι στα ερωτήματα που τέθηκαν σχετικά με τις εξωτερικές σχέσεις. Συνέβαλε ,ακόμα, στην αναβάθμιση της Ένωσης στον τομέα του εμπορίου και της προστασίας των επενδύσεων με αποφάσεις του που ξεκαθάρισαν την έκταση της αρμοδιότητας της Ένωσης.
Πιο συγκεκριμένα, στις 16 Μαΐου 2017, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, εξέφρασε γνώμη σχετικά με την εμπορική συμφωνία της ΕΕ με την Σιγκαπούρη. Στην πραγματικότητα έθεσε τρία ερωτήματα, τα οποία αφορούσαν το κατά πόσο οι διατάξεις της συμφωνίας ενέπιπταν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, την κοινή αρμοδιότητα της Ένωσης και την αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η συμφωνία αυτή ήταν μια από τις πρώτες διμερείς συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών «νέας γενιάς», δηλαδή, μια εμπορική συμφωνία που περιέχει, εκτός των κλασικών διατάξεων για τη μείωση των τελωνειακών δασμών και των μη δασμολογικών φραγμών στο εμπόριο αγαθών και υπηρεσιών, διατάξεις για διάφορα θέματα όπως η προστασία της πνευματικής ιδιοκτησίας, οι επενδύσεις, οι δημόσιες συμβάσεις, ο ανταγωνισμός και η αειφόρος ανάπτυξη. Η εξουσιοδότηση του Συμβουλίου προς την Επιτροπή για να ξεκινήσει τις διαπραγματεύσεις με την Σιγκαπούρη δόθηκε το 2009. Η συμφωνία τελικά τέθηκε σε ισχύ το 2019, εξαιτίας της διαφωνίας σχετικά με την αρμοδιότητα της Ένωσης, ενώ η συμφωνία για την προστασία των επενδύσεων θα τεθεί σε ισχύ μετά την επικύρωσή της από όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ σύμφωνα με τις εθνικές τους διαδικασίες. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξαν, ότι όλες οι διατάξεις της προβλεπόμενης συμφωνίας, με μόνη εξαίρεση ,ίσως, τις μη άμεσες ξένες επενδύσεις, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της κοινής εμπορικής πολιτικής και βρίσκονται ,επομένως, εντός της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υποστήριξε, όμως, ότι στο μέτρο που η σχεδιαζόμενη συμφωνία αφορά μη άμεσες ξένες επενδύσεις, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει επίσης αποκλειστική αρμοδιότητα σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, λόγω της επικάλυψης μεταξύ των δεσμεύσεων που περιλαμβάνονται στη συμφωνία σχετικά με τις επενδύσεις και την απαγόρευση των περιορισμών στις κινήσεις κεφαλαίων καθώς και στις πληρωμές μεταξύ κρατών μελών και τρίτων κρατών που ορίζεται στο άρθρο 63 της ΣΛΕΕ.
Από την άλλη πλευρά, το Συμβούλιο και τα Κράτη Μέλη, υποστήριξαν τον μεικτό χαρακτήρα της συμφωνίας αναγνωρίζοντας πως αρκετά κεφάλαια της συμφωνίας ξεπερνούσαν τα όρια της κοινής εμπορικής πολιτικής επομένως και την αρμοδιότητα της ΕΕ. Το Δικαστηρίου μπροστά σε αυτή την διχογνωμία απάντησε μόνο ως προς την φύση της αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και παρέλειψε να διατυπώσει άποψη για το αν το περιεχόμενο της συμφωνίας είναι συμβατό με το δίκαιο της ΕΕ. Το Δικαστήριο, ερμήνευσε περιοριστικά την σιωπηρή αρμοδιότητα της ΕΕ και κατέληξε πως η Ένωση δεν μπορεί να έχει δικαιοδοσία για ζητήματα μη άμεσων ξένων επενδύσεων. Επομένως, το άρθρο 63 της ΣΛΕΕ σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων στην εσωτερική αγορά, δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για να δικαιολογήσει την σιωπηρή αποκλειστική αρμοδιότητα, με το ίδιο να ισχύει και για την επίλυση διαφορών κράτους- επενδυτή. Η γνώμη αυτή του δικαστηρίου θα επηρεάσει και επόμενες επενδυτικές συμφωνίες της Ένωσης μιας και ,πλέον, είναι γνωστό ότι θα πρέπει να συνάπτονται ως μικτές συμφωνίες, στο μέτρο που αφορούν μη άμεσες ξένες επενδύσεις ή/και μηχανισμούς επίλυσης διαφορών επενδυτή-κράτους. Ακόμα, μέσω της γνώμης αυτής η Επιτροπή κατάφερε να διευκρινίσει το ακριβές φάσμα των αρμοδιοτήτων της σχετικά με τις επενδύσεις, επιβεβαιώνοντας ότι οι περισσότερες πτυχές των ΑΞΕ εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της ΕΕ.
Η επενδυτική πολιτική της ΕΕ, δεν διαμορφώθηκε μόνο χάρις σε αυτή την γνώμη του Δικαστηρίου, μιας και η Ένωση είναι ένας από τους πιο ελκυστικούς προορισμούς για επενδύσεις στον κόσμο και ,ταυτόχρονα, ο μεγαλύτερος επενδυτής. Ήδη από το 2009, η ΕΕ χειρίζεται πολιτικές άμεσων ξένων επενδύσεων για λογαριασμό των μελών της, ως μέρος της κοινής εμπορικής πολιτικής της. Η επενδυτική πολιτική της ΕΕ, έχει διαμορφωθεί γύρω από ένα πυρήνα αρχών, με στόχο την εξασφάλιση ίσων όρων ανταγωνισμού έτσι ώστε οι επενδυτές της στο εξωτερικό να μην υφίστανται διακρίσεις ή κακομεταχείριση, την διευκόλυνση των επενδύσεων δημιουργώντας ένα προβλέψιμο και διαφανές επιχειρηματικό περιβάλλον, την ενθάρρυνση των επενδύσεων που υποστηρίζουν τη βιώσιμη ανάπτυξη, τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και τα υψηλά εργασιακά και περιβαλλοντικά πρότυπα, την προσέλκυση διεθνών επενδύσεων στην ΕΕ, προστατεύοντας παράλληλα τα βασικά συμφέροντα της ΕΕ, και, τέλος, την διατήρηση του δικαιώματος των χωρών καταγωγής και υποδοχής να ρυθμίζουν τις οικονομίες τους προς το δημόσιο συμφέρον.
Συμπερασματικά η ΕΕ, και όχι οι κυβερνήσεις των κρατών μελών, είναι υπεύθυνη τον τομέα πολιτικής που αφορά το εμπόριο και τις επενδύσεις. Η ΕΕ έχει υιοθετήσει μια ενιαία φωνή και γι’ αυτό έχει μεγαλύτερο βάρος στις διεθνείς εμπορικές διαπραγματεύσεις από ό,τι θα είχαν τα μέλη της αν διαπραγματεύονταν μόνα τους. Είναι ένας ενεργός οικονομικός και πολιτικός παράγοντας με αυξανόμενα συμφέροντα και αρμοδιότητες σε περιφερειακό και παγκόσμιο επίπεδο. Αν η Ένωση σκοπεύει να παραμείνει μία από τις πιο εξωστρεφείς οικονομίες παγκοσμίως τότε αυτός ο τομέας θα πρέπει να αναπτυχθεί ακόμα περισσότερο, καθώς, χάρη στην εξωστρέφεια που έχει επιδείξει μέχρι σήμερα βρίσκεται σε πλεονεκτική θέση μέσα σε ένα διαρκώς εξελισσόμενο διεθνές περιβάλλον.
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
- Μωραΐτη, Νομική Βιβλιοθήκη (2020), Εξωτερικές Σχέσεις της ΕΕ
ΠΗΓΕΣ
- Εξωτερική Δράση της ΕΕ, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:4346064
- Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, 2/12/2020, Η Εμπορική Πολιτική της ΕΕ, διαθέσιμο σε: https://www.consilium.europa.eu/el/policies/trade-policy/
- eur-lex, 24/02/2022, Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στην ΕΕ, διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=LEGISSUM:ai0020
- Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 09/2022, Η Ευρωπαϊκή Ένωση και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου, διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/161/the-european-union-and-the-world-trade-organization
- European Commission, 2019, EU-Singapore Free Trade Agreement and Investment Protection Agreement, διαθέσιμο σε: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/singapore/eu-singapore-agreement_en
- CURIA, 2017, OPINION 2/15 OF THE COURT 16 May 2017, διαθέσιμο σε: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=190727&doclang=en