Γράφει η Μαρία Κιοτσέκογλου
Η περίοδος του COVID-19 σηματοδότησε μία νέα εποχή για την Ευρωπαϊκή Ένωση, εφόσον η θεμελιώδης αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των φυσικών, κυρίως, προσώπων μεταξύ των κρατών-μελών της ΕΕ τέθηκε υπό περιορισμούς. Ακόμη και όταν τρομοκρατικές επιθέσεις έλαβαν χώρα σε αρκετές ευρωπαϊκές χώρες, με κυριότερες εκείνες που έλαβαν χώρα στη Γαλλία το 2015 και το Ηνωμένο Βασίλειο δύο χρόνια αργότερα, τα κράτη μέλη απέφυγαν να υιοθετήσουν ως απάντηση το κλείσιμο των συνόρων τους και τον επακόλουθο περιορισμό των ελεύθερων μετακινήσεων στη Ζώνη Σένγκεν.
Ωστόσο, στην μετά τον COVID-19 εποχή παρατηρείται πως η αναστολή των ελεύθερων μετακινήσεων έχει καθιερωθεί ως μία τάση που ακολουθούν οι χώρες ώστε να διασφαλίσουν την ακεραιότητα των πολιτών τους από κάθε είδος απειλής· μία τέτοια απειλή αποτελούν οι πρόσφατες τρομοκρατικές επιθέσεις στο Ισραήλ από τη Χαμάς.
Ανακαλύπτοντας τη Ζώνη Σένγκεν: Μια συνοπτική αποτύπωση
Η Ζώνη Σένγκεν θεσπίστηκε το 1985, για να εγκαθιδρύσει την αρχή της ελεύθερης και χωρίς ειδικές διαδικασίες μετακίνησης των προσώπων που ταξιδεύουν, εργάζονται ή κατοικούν σε ευρωπαϊκό έδαφος. Η συγκεκριμένη αρχή ορίζεται βάσει του Άρθρου 21 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Άρθρο 45 του Χάρτη του Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ.
Συνοπτικά, η Ζώνη Σένγκεν περιλαμβάνει τις περισσότερες χώρες στην ΕΕ με εξαίρεση την Κύπρο, την Ιρλανδία, τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία, οι οποίες πρόκειται να ενταχθούν εν μέρει στο χώρο των ελεύθερων μετακινήσεων από τις 31 Μαρτίου 2024, έπειτα από ομόφωνη απόφαση άρσης των ελέγχων σε εναέρια και θαλάσσια σύνορα από τα κράτη μέλη, στις 31 Δεκεμβρίου 2023. Από τις χώρες εκτός ΕΕ, η Ισλανδία, η Νορβηγία, η Ελβετία και το Λιχτενστάιν συμμετέχουν στην Ζώνη Σένγκεν.
Με τον Συνοριακό Κώδικα Σένγκεν (Schengen Borders Code) προβλέφθηκαν η κατάργηση των συνοριακών ελέγχων, καθώς και κανόνες για τον έλεγχο όσων εισέρχονται στα κράτη μέλη της ζώνης Σένγκεν για σύντομο χρονικό διάστημα. Συγκεκριμένα, οι κανόνες αποσκοπούν, κυρίως, στην ομαλότερη μετακίνηση των φυσικών προσώπων σε ευρωπαϊκό έδαφος, παρέχοντας, επίσης, και τον απαραίτητο έλεγχο των απαιτούμενων δικαιολογητικών που προσκομίζουν πρόσωπα που ανήκουν σε χώρες εκτός της Σένγκεν. Επιπλέον, έχει θεσπιστεί το πληροφοριακό σύστημα της Σένγκεν (SIS) το οποίο διευκολύνει τη διασυνοριακή συνεργασία μεταξύ της αστυνομίας με τις δικαστικές αρχές, παρέχοντας, έτσι, μεγαλύτερη ασφάλεια στο χώρο των ελεύθερων μετακινήσεων.
Η ένταξη ενός κράτους-μέλους στη Ζώνη Σένγκεν γίνεται κατόπιν αίτησης και αποδοχής των κανόνων Σένγκεν που είναι γνωστοί και ως το κεκτημένο της Σένγκεν (“Schengen acquis”). Έχοντας πετύχει σε αυτό το πρώτο στάδιο, τα κράτη που τελούν υπό εξέταση του αιτήματος της ένταξής τους θα πρέπει, επίσης, να αναλαμβάνουν την ευθύνη για τον έλεγχο των συνόρων τους αλλά και για την αποτελεσματική συνεργασία με το SIS και τις δικαστικές ή αστυνομικές αρχές.
Η πανδημία του COVID-19 δημιούργησε την ανάγκη για ανασυγκρότηση του Συνοριακού Κώδικα Σένγκεν (Schengen Borders Code), που θα επιφέρει, κυρίως, εναλλακτικές λύσεις για τη αντιμετώπιση σοβαρών προκλήσεων, όπως εκείνη της πανδημίας, αντί της επαναφοράς των συνοριακών ελέγχων ως απάντηση από τα κράτη. Επίσης, η ανασυγκρότηση του Κώδικα πρόκειται να βασιστεί στην εμπειρία που απέκτησαν τα κράτη σε σχέση με τη διαχείριση της πανδημίας και τέλος, θα διαμορφωθεί με τέτοιο τρόπο ώστε να ανταποκρίνεται στις πρόσφατες αλλά και μελλοντικές προκλήσεις που αφορούν τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Η πρόταση για ανασυγκρότηση του Κώδικα αποτέλεσε τη βάση για τη «Στρατηγική προς μια πλήρως λειτουργική και ανθεκτική Ζώνη Σένγκεν», η οποία προτάθηκε από την Επιτροπή τον Ιούνιο του 2021 και εξακολουθεί να είναι υπό εξέταση.
Οι αλλαγές που επήλθαν μετά την πανδημία του COVID-19
Ακόμη και πριν το ξέσπασμα της πανδημίας, και συγκεκριμένα το 2017, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είχε ήδη αναγνωρίσει την πιθανή ανάγκη για προσωρινή επαναφορά των συνοριακών ελέγχων μετά από τις αλλεπάλληλες τρομοκρατικές επιθέσεις που είχαν δεχτεί αρκετές ευρωπαϊκές χώρες. Σύμφωνα με την τροποποιητική πρόταση του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων, τα κράτη μέλη έχουν δικαίωμα προσωρινής επαναφοράς των ελέγχων στα σύνορά τους μόνο εφόσον συντρέχουν σοβαρές απειλές για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια του εν λόγω κράτους.
Η χρονική διάρκεια κατά την οποία τα κράτη μπορούν να επαναφέρουν τους συνοριακούς ελέγχους κυμαίνεται από έξι (6) μήνες έως έναν (1) χρόνο, μετά από μια αποτίμηση κινδύνου (risk assessment) και μετά από διαβούλευση μεταξύ του κράτους και της Επιτροπής. Το πέρας αυτής της περιόδου απαιτεί την άποψη της Επιτροπής, ώστε το κράτος να διεξάγει μια εκ νέου αποτίμηση κινδύνου βάσει συγκεκριμένων μέτρων προστασίας. Εκτός από την έκθεση αποτίμησης κινδύνου που υποβάλλουν τα κράτη με σκοπό να ταυτοποιήσουν την απειλή και τους επηρεαζόμενους τομείς, τα ίδια τα κράτη θα πρέπει να λάβουν υπόψη την γνώμη της Επιτροπής μαζί με τη γνώμη των σχετικών Υπηρεσιών, για να εκτιμήσουν την επιτακτικότητα ενός τέτοιου μέτρου. Τέλος, στην περίπτωση που το κράτος επιθυμεί να επεκτείνει την χρονική διάρκεια του συγκεκριμένου μέτρου λόγω της σοβαρότητας της απειλής, τότε μπορεί να το πράξει, με τη μέγιστη περίοδο εφαρμογής του μέτρου να είναι τα δύο (2) έτη.
Ο COVID-19 ενέτεινε τις ανωτέρω αλλαγές για τη Ζώνη Σένγκεν, η οποία ακόμη υφίσταται τροποποιήσεις και νέους κανόνες, ακόμα και τρία χρόνια μετά την πανδημία. Τα κράτη μέλη, θεωρώντας πως η υγειονομική ασφάλεια των πολιτών τους απειλείται από τον νέο ιό SARS-CoV-2, έκαναν εκτεταμένη χρήση του μέτρου για την επαναφορά των συνοριακών ελέγχων από το 2020 και μετά.
Το γενικότερο πλαίσιο των νέων αυτών κανόνων αποσκοπεί στον καλύτερο συντονισμό μεταξύ των μηχανισμών και των αρμόδιων αρχών, εφόσον θεσμοθετούν τον προσωρινό περιορισμό των μετακινήσεων και είναι πλέον δεσμευτικοί. Επιπλέον, το νέο πλαίσιο κανόνων για τη Ζώνη Σένγκεν προβλέπει έναν νέο μηχανισμό ασφαλείας που παρέχει μια κοινή απάντηση σε απειλές, οι οποίες επηρεάζουν την πλειονότητα των κρατών-μελών. Στην προκειμένη περίπτωση, ο μηχανισμός δρα συμπληρωματικά και επιβάλλεται μετά από απόφαση της Επιτροπής.
Οι νέοι κανόνες στοχεύουν, πρώτον, στη διατήρηση του μέτρου επαναφοράς των συνοριακών ελέγχων ως μέτρο εσχάτης λύσης και περιλαμβάνουν μια πιο συνεκτική διαδικασία εφαρμογής συνοριακών ελέγχων, με περισσότερες δικλείδες ασφαλείας. Δεύτερον, προωθούν τη χρήση εναλλακτικών μεθόδων αντιμετώπισης μιας απειλής, όπως τον αυξημένο και πιο αποδοτικό αστυνομικό έλεγχο στα σύνορα που δεν αποτελεί, όμως, μέτρο επαναφοράς των συνοριακών ελέγχων. Τρίτον, περιορίζουν τις μη επιτρεπόμενες μετακινήσεις, κυρίως εκείνες που είναι μεταναστευτικής φύσης, στη Ζώνη Σένγκεν μέσω της αστυνομικής εποπτείας και παρέχουν μέσο επανεξέτασης των διμερών συμφωνιών επανεισδοχής μεταξύ των κρατών-μελών. Τέλος, μέσα από τους νέους αυτούς κανόνες, τα κράτη μέλη θα μπορούν να μετριάσουν τις αρνητικές επιπτώσεις που έχει η επαναφορά των συνοριακών ελέγχων στις αλυσίδες αξίας, κυρίως, και στην εσωτερική αγορά, όπως αυτές παρατηρήθηκαν κατά τη διάρκεια της πανδημίας.
Αν και μετά το καλοκαίρι του 2021, η αναστολή των ελεύθερων μετακινήσεων άρθηκε σταδιακά, τα διδάγματα του COVID-19 ανάγκασαν τα κράτη μέλη να στραφούν σε εναλλακτικά μέσα για την διαχείριση των κρίσεων. Σε μια προσπάθεια να αντιμετωπίσουν κάθε είδους κρίση, τα μέλη προβλέπουν την βελτιωμένη ανταλλαγή δεδομένων και πληροφοριών μέσω του EURODAC, τη διευκόλυνση διακρατικής συνεργασίας μέσω δομών επιχειρησιακού συντονισμού, την επίλυση ή παρακολούθηση εντάσεων με τη χρήση τεχνολογικών καινοτομιών και, τέλος, στη βελτίωση διαχείρισης των κοινών εξωτερικών συνόρων.
Συνεπώς, τα ανωτέρω μέτρα αποσκοπούν και στη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών με στόχο την αποφυγή μεταναστευτικών κρίσεων, όπως εκείνη του 2015. Οι αναθεωρημένοι κανόνες για τις ελεύθερες μετακινήσεις στη Σένγκεν θα παρέχουν επιπρόσθετα μέτρα υπό το πρίσμα του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου, τα οποία θα περιλαμβάνουν την επέκταση της προθεσμίας εγγραφής για αιτήσεις ασύλου σαφώς για τέσσερις (4) εβδομάδες, και την επακόλουθη εξέταση αυτών των αιτήσεων· την συμμετοχή και την πρόσβαση οργανισμών στη διαχείριση των αιτημάτων ασύλου, παρέχοντας με τον τρόπο αυτό ανθρωπιστική βοήθεια στα κράτη μέλη· τη θέσπιση διαδικασίας διαχείρισης επείγουσας επιστροφής από τα κράτη μέλη όπου χρειάζεται· και τέλος, την παροχή υποστηρικτικών υπηρεσιών από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, όπως για παράδειγμα η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο (EASO), ο Οργανισμός Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex) και ο Οργανισμός της ΕΕ για τη Συνεργασία στον Τομέα της Επιβολής του Νόμου (Europol), προς τα κράτη κατά προτεραιότητα. Τα νέα αυτά μέτρα περιλαμβάνονται στην πρόταση της Επιτροπής για ένα Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο, στην οποία βασίζεται και η νέα στρατηγική για μια πιο λειτουργική και ανθεκτική Ζώνη Σένγκεν που παρουσιάστηκε τον Ιούνιο του 2021.
Οι επιθέσεις στο Ισραήλ και η μερική διακοπή των ελεύθερων μετακινήσεων
Μετά τις επιθέσεις στο Ισραήλ από τη Χαμάς και τις συρράξεις που ακολούθησαν, πολλές ευρωπαϊκές χώρες έχουν υιοθετήσει μια πιο αυστηρή στάση προς τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, σε σχέση με το 2015. Συγκεκριμένα, αρκετά κράτη μέλη έχουν κάνει χρήση των ανωτέρω κανονισμών και μέτρων που περιγράφηκαν,
επαναφέροντας ξανά τους εσωτερικούς ελέγχους στα σύνορα τους ως μέσο έσχατης λύσης για την αποφυγή μιας εκ νέου μεταναστευτικής κρίσης. Η μοναδική διαφορά που παρουσιάζεται συγκριτικά με τις περιορισμένες μετακινήσεις του 2020, έγκειται στα χρονικά πλαίσια της αναστολής που, αυτή τη φορά, θα πρέπει να είναι πιο βραχύβια απ’ ότι στο παρελθόν.
Την τρέχουσα περίοδο, τα κράτη μέλη κάνουν χρήση των Άρθρων 25, 26 και 28 του Συνοριακού Κώδικα Σένγκεν (Schengen Borders Code) σύμφωνα με τα οποία ορίζονται τα χρονικά περιθώρια για την εφαρμογή του μέτρου της αναστολής των μεταναστευτικών ροών. Ειδικότερα, τα Άρθρα 25 και 26 προβλέπουν πως για μελλοντικά συμβάντα, τα κράτη μέλη θα πρέπει να ειδοποιήσουν την Επιτροπή τουλάχιστον τέσσερις (4) εβδομάδες πριν εφαρμόσουν περιορισμούς στις μετακινήσεις, οι οποίοι θα πρέπει να έχουν διάρκεια από έναν (1) έως έξι (6) μήνες. Συμπληρωματικά, το άρθρο 28 πρεσβεύει τις περιπτώσεις που απαιτούν άμεση δράση και για τις οποίες τα κράτη μπορούν να επαναφέρουν συνοριακούς ελέγχους από δέκα (10) έως είκοσι (20) ημέρες χωρίς προειδοποίηση. Αν και δεν έχει εφαρμοστεί το άρθρο 29 του Συνοριακού Κώδικα Σένγκεν (Schengen Borders Code), εάν και εφόσον η Ζώνη Σένγκεν τεθεί σε κίνδυνο από τις μεταναστευτικές ροές, τότε το Συμβούλιο μπορεί να προτρέψει περισσότερα του ενός κράτη μέλη να προβούν σε επαναφορά συνοριακών ελέγχων.
Μέχρι στιγμής, πάνω από επτά χώρες έχουν επαναφέρει τους ελέγχους στα σύνορα τους, συμπεριλαμβανομένων της Σλοβενίας, της Ιταλίας, της Αυστρίας, της Γερμανίας, της Σλοβακίας, της Πολωνίας, της Τσεχίας, της Δανίας, της Νορβηγίας, της Σουηδίας και της Γαλλίας. Όλες αυτές οι χώρες επικαλούνται λόγους διαταραχής της δημόσιας ασφάλειας από πιθανές τρομοκρατικές επιθέσεις, θεωρώντας αναγκαίο τον συνοριακό έλεγχο για τη διαχείριση των αυξημένων μεταναστευτικών ροών που θέτουν υπό πίεση τις εσωτερικές δομές της κάθε χώρας. Αν και οι υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες δεν έχουν ακολουθήσει το παράδειγμά τους μέχρι στιγμής, η στάση του Συμβουλίου και των κεντρικών τους κυβερνήσεων δύναται να αλλάξει, εφόσον η κατάσταση εξακολουθήσει να εντείνεται.
Συμπεράσματα
Σε μια περίοδο που η ακεραιότητα της Ζώνης Σένγκεν δοκιμάζεται από μεταναστευτικές ροές που προέρχονται, κυρίως, από περιοχές όπου διεξάγονται πόλεμοι—συγκεκριμένα, τη Μέση Ανατολή και την Ουκρανία—, αρκετά ευρωπαϊκά κράτη υιοθετούν ως απάντηση τη διακοπή των ελεύθερων μετακινήσεων και την επαναφορά των ελέγχων στα σύνορα. Σε αυτό το κλίμα έντονων γεωπολιτικών αλλαγών, τα κράτη μέλη της ΕΕ υιοθετούν πρακτικές που χρησιμοποιήθηκαν έντονα για τη διαχείριση του COVID-19, παίρνοντας μεμονωμένες αποφάσεις για την αντιμετώπιση τρεχουσών κρίσεων αντί μιας κοινής απάντησης σε Ευρωπαϊκό επίπεδο.
Παρά τις όποιες εντάσεις και τους οποίους περιορισμούς αντιμετωπίζει η Σένγκεν αυτή τη στιγμή, ωστόσο, τα κράτη μέλη δίνουν την εντύπωση πως ο χώρος των ελεύθερων μετακινήσεων θα εξακολουθεί να διευρύνεται, όπως φαίνεται από το παράδειγμά της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας. Η μόνη διαφορά της σύγχρονης διεύρυνσης—αλλά και των μελλοντικών με εκείνες των προηγούμενων ετών έγκειται στο γεγονός πως η ΕΕ θα ακολουθήσει πιο αυστηρούς κανονισμούς και μηχανισμούς ελέγχου, ώστε να αποφευχθεί κάθε είδος απειλής ως προς την Ευρωπαϊκή κοινότητα και ασφάλεια.
Διαδικτυακές Πηγές
Αγγλικά
- Beirens, H. Fratzke, S. Mainz, L. (2020). When Emergency Measures Become the Norm: Post-Cironavirus Prospects for the Schengen Zone, Migration Policy Institute (MPI). Διαθέσιμο σε: https://www.migrationpolicy.org/news/post-covid-prospects-border-free-schengen-zon e
- European Commission. (2023). Schengen Area, Official Website. Διαθέσιμο σε: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area_e n
- Jahnz, A., Berard, L., Bottomley, C., (2021). Schengen: New rules to make the area without internal border controls more resilient, European Commission Press Release Website. Διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_6821
- Migration and Home Affairs, (2023). Temporary Reintroduction of Border Control, European Commission Official Website. Διαθέσιμο σε: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/te mporary-reintroduction-border-control_en
- Radjenovic, A., (2023). Legislative Train Schedule, European Parliament’s Official Website. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-promoting-our-european-way- of-life/file-temporary-reintroduction-of-border-control-at-internal-borders
- Salenkov, M., (2023), Schengen Zone: Are border controls making a comeback?, Euronews. Διαθέσιμο σε: https://www.euronews.com/2023/10/02/schengen-zone-are-border-controls-making-a- comeback
Ελληνικά
- Οικονομικός Ταχυδρόμος, (2023). Ρουμανία – Βουλγαρία: Θα ενταχθούν εν μέρει στη Ζώνη Σένγκεν, Διαθέσιμο σε: https://www.ot.gr/2023/12/31/epikairothta/kosmos/roumania-voulgaria-tha-entaxthoun-en-merei-sti-zoni-sengken/
Πηγή εικόνας:
https://www.schengenvisainfo.com/news/5-questions-border-officers-may-ask-you-upon-arrival-in-the-schengen-area/