Γράφει η Αντωνία Παππά
Εισαγωγή
Η προσφυγική κρίση, που έλαβε χώρα το καλοκαίρι του 2015, δεν αποτέλεσε απλώς μια ακόμη πρόκληση για τις Βρυξέλλες, αλλά κλόνισε αναμφίβολα τα βασικά θεμέλια του περιφερειακού οργανισμού, επιβράδυνε την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, ενώ ταυτόχρονα οι θεμελιώδεις αρχές της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης καταπατήθηκαν πολλάκις. Τουλάχιστον 1.000.000 ανθρώπινες ζωές διένυσαν πριν έξι έτη τη θάλασσα της Μεσογείου και περίπου 6.000 έχασαν τη ζωή τους. Παράλληλα, ενώ το sui generis ούτω μόρφωμα επεδίωκε την επίτευξη μιας κοινής μεταναστευτικής πολιτικής, επικαλούμενος μια θεμελιώδη ενωσιακή αρχή- αυτή της αλληλεγγύης- τα κράτη μέλη του έκλειναν τα σύνορά τους και ο ευρωσκεπτικισμός οξυνόταν. Παράλληλα, η ΕΕ χρησιμοποιούσε τα οικονομικά κίνητρα με σκοπό να πείσει γειτνιάζοντα και όχι μόνο κράτη να κρατήσουν στους κόλπους τους τούς εκτοπισθέντες.
Με επίκεντρο την ανατολική λεκάνη της Μεσογείου, στην εν λόγω έρευνα θα επιδιωχθεί μια αποτίμηση του τρόπου διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών από την ΕΕ και κυρίως της Ατζέντας 2015 για τη Μετανάστευση. Τέλος, θα γίνει αναφορά στον τρόπο αντίδρασης του Τουρκικού κράτους έναντι της δράσης της ΕΕ στην προσφυγική κρίση, με στόχο τον προβληματισμό επί του ερωτήματος “κατά πόσο πρόκειται ως επί το πλείστον για μια σπασμωδική κίνηση της Άγκυρας ή αποτελεί μέρος ενός βαθύτερου και μακρόπνοου σχεδίου”.
Πόσο σεβαστή είναι άραγε η αρχή της δίκαιης κατανομής ευθυνών;
Προτού επιδιωχθεί μια αξιολόγηση των ενωσιακών δράσεων αναφορικά με τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, κρίνεται σημαντικό να αναφερθούν οι θεμελιώδεις αρχές και κανόνες κάτω από τους οποίους δρα η ΕΕ. Η ενωσιακή μεταναστευτική πολιτική θεμελιώνεται νομικά πρωτίστως στη Συνθήκη της Λισαβόνας (ΣΛΕΕ) και συγκεκριμένα στα άρθρα 79 και 80, όπου γίνεται διαχωρισμός μεταξύ της έννομης και της παράτυπης μετανάστευσης και των επιμέρους μεθόδων διαχείρισης αυτών. Ειδικότερα, όσον αφορά την παράτυπη μετανάστευση, η Ένωση υιοθετεί πολιτικές πρόληψης και λαμβάνει μέτρα περιστολής μέσω της πολιτικής επιστροφής, απαρεγκλίτως των θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Εντός λοιπόν αυτών των ορίων και μόνο, έκαστο κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης χαράσσει τη δική του μεταναστευτική πολιτική, δίχως βέβαια να παύουν οι 27 να θέτουν εν τω συνόλω κοινούς στόχους και να ανταλλάσσουν βέλτιστες πρακτικές. Και ενώ εν τη θεωρία όλα τα προειρημένα έδειχναν πως έλυναν ευχερώς και αποτελεσματικά τον γόρδιο αυτό δεσμό των ανεξέλεγκτων μεταναστευτικών ροών, εν τη πράξει οι θηριώδεις ρωγμές δεν άργησαν να φανούν, πριν ακόμα να ξεσπάσει η κρίση του 2015.
Η έλλειψη ενός συνεργατικού πλαισίου και ο συμβιβασμός σε ένα καθεστώς εξαιρέσεων και μελλοντικών διορθώσεων χαρακτήριζαν την ΕΕ ήδη από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ και την απαρχή της νέας χιλιετίας. Στηριζόμενη σε “αναίμακτα μέτρα παρακολούθησης” και σε αδύναμους -μη δεσμευτικούς- μηχανισμούς επιβολής κυρώσεων, κυρίως στο πλαίσιο του Συμβουλίου, η ΕΕ αδυνατούσε αναμφίβολα να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις διαμόρφωσης μιας αρμονικής περιφερειακής μεταναστευτικής πολιτικής. Παράλληλα, οι μηχανισμοί διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών και έγκρισης αιτημάτων ασύλου στηρίζονταν σε έναν εξαιρετικά προβληματικό Κανονισμό, αυτόν του Δουβλίνου, ο οποίος από το 1997 και μέχρι σήμερα έχει τροποποιηθεί δύο φορές, δίχως όμως να επιλύει ένα σημαντικό ζήτημα. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το εν λόγω σύστημα, εκείνο το κράτος μέλος στο οποίο θα εισέλθουν πρώτα οι μετανάστες φέρει την ευθύνη ταυτοποίησης, έγκρισης ή απόρριψης των αιτημάτων ασύλου, και αν αυτά εγκριθούν, αυτό οφείλει να παράσχει διεθνή προστασία στους εκτοπισθέντες. Η αιτία που ο εν λόγω Κανονισμός διαφαίνεται ως προβληματικός είναι το γεγονός πως, καθώς η εξαιρετική πλειονότητα των ατόμων που εγκαταλείπουν την πατρίδα τους προέρχονται από χώρες της Μέσης Ανατολής, η δημοφιλέστερη δίοδος δεν είναι άλλη από αυτή της Μεσογείου, με πρώτο ευρωπαϊκό κράτος υποδοχής την Ελλάδα, το ΑΕΠ της οποίας, σύμφωνα με την τελευταία ανάρτηση της Eurostat, κατέχει την προτελευταία θέση στην κλίμακα ισοτιμιών αγοραστικής δύναμης των 27 κρατών μελών και ως εκ τούτου με σημαντικά ανεπίλυτα εσωτερικά ζητήματα. Κατ’ επέκταση, η Αθήνα αδυνατεί να πραγματώσει πλήρως και ορθώς τις επιταγές του Κανονισμού του Δουβλίνου και να παράσχει την αναγκαία βοήθεια. Επιπροσθέτως, σύμφωνα με την τελευταία τροποποίηση του Κανονισμού το 2013, στην οποία και υιοθετήθηκε ο Μηχανισμός της Έγκαιρης Προειδοποίησης, Ετοιμότητας και Διαχείρισης Κρίσεων, ένα κράτος μέλος δύναται να καταρτίσει ένα προληπτικό σχέδιο σε περίπτωση είτε υψηλής πίεσης και ανάγκης, είτε λανθασμένης εφαρμογής του εθνικού μεταναστευτικού σχεδίου. Συνεπώς, κατανοεί έτσι κανείς πως το Σύστημα του Δουβλίνου έρχεται σε αντίθεση με τις δύο θεμελιώδεις αρχές του ενωσιακού γίγνεσθαι, αυτής της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών.
Οι υπερμεγέθεις μεταναστευτικές ροές επέτασσαν άμεσα μια αλλαγή του συστήματος και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έφερε στην επιφάνεια μια σειρά από λύσεις, οι οποίες είτε δεν υιοθετήθηκαν είτε δεν εφαρμόστηκαν είτε παραβιάστηκαν είτε ακόμη και αν πραγματώθηκαν δεν τελεσφόρησαν ως αναμενόταν. Πρόκειται για την Ευρωπαϊκή Ατζέντα για τη Μετανάστευση, με σκοπό τη διαχείριση και τον έλεγχο των ακανόνιστων-άτακτων μεταναστευτικών ροών μέσω επιστράτευσης προϋπαρχόντων οργάνων (Frontex, GAMM, EASO), κάτι που στην πορεία της κρίσης διαφάνηκε αδύνατο. Στο πλαίσιο της εν λόγω Ατζέντας τέθηκαν αρχικά πέντε προτάσεις-στόχοι: η βελτίωση των αποστολών έρευνας και διάσωσης κατά κόρον μέσω της Frontex, στο πλαίσιο της οποίας, συγκεκριμένα στην ανατολική λεκάνη της Μεσογείου, δημιουργήθηκε η επιχείρηση Poseidon. Η έναρξη στρατιωτικής επέμβασης για την αντιμετώπιση του δικτύου των λαθρεμπόρων-smugglers, η συνεργασία με τα κράτη προέλευσης των ροών καθώς και με έτερα γειτνιάζοντα ώστε να επανα-υποδεχτούν εκπατρισθέντες ή να επιτείνουν τους συνοριακούς τους ελέγχους, ο σχεδιασμός μιας κοινής λίστας ασφαλών κρατών για επιστροφή των απορριφθέντων αιτούντων άσυλο και τέλος η υιοθέτηση ενός προγράμματος διπλών ποσοστώσεων μετακίνησης και μετεγκατάστασης των προσφύγων στα κράτη μέλη, με στόχο την αποσυμφόρηση των κρατών υποδοχής.
Οι εν λόγω πολιτικές διαφάνηκαν εξαιρετικά φιλόδοξες, με τις τελευταίες να λαμβάνουν την δριμύτατη αντίρρηση αρκετών κρατών-μελών που δεν ήταν διατεθειμένα να μοιραστούν το βάρος της αποδοχής και ένταξης εκατοντάδων χιλιάδων αιτούντων άσυλο. Την ίδια στιγμή και ενώ τα κράτη-μέλη λησμονούσαν την αρχική τους υπόσχεση να τιμήσουν την αρχή της αλληλεγγύης, το ανεξάρτητο και τεχνοκρατικό όργανο του περιφερειακού οργανισμού προχωρούσε σε αρκετά φιλόδοξες, ατελέσφορες ή και ελλιπείς προτάσεις-λύσεις της προσφυγικής κρίσης. Αρχικά, τα μέτρα που λήφθηκαν για την επιμήκυνση της χρηματοδότησης αφορούσαν μόνο τις νέο-ιδρυθείσες και προσωρινές επιχειρήσεις φύλαξης και έρευνας των συνόρων και δεν αποτέλεσαν μια σταθερή πηγή πόρων για τον κύριο οργανισμό, την FRONTEX, αμβλύνοντας έτσι τη δυνατότητα έγκαιρης και αποτελεσματικής ανταπόκρισης. Επιπροσθέτως, η δυνατότητα στρατιωτικής επέμβασης για την εξάλειψη του smuggling και η συνεργασία της ΕΕ με το Βορειοατλαντικό Σύμφωνο για την επίτευξή της, δύναται να χαρακτηριστεί ως προβληματική, καθώς στα πλεούμενα επιβαίνουν κυρίως αιτούντες άσυλο και η χρήση ένοπλης βίας εδώ έρχεται σε αντίθεση με το δικαίωμα της διεθνούς προστασίας που οι διεθνείς συνθήκες τους εξασφαλίζουν, τις οποίες τα κράτη μέλη της ΕΕ έχουν επικυρώσει και υιοθετήσει. Ακόμη, η υιοθέτηση ενός καταλόγου ασφαλών χωρών προέλευσης των εκπατρισθέντων, των οποίων η αίτηση ασύλου δεν έγινε δεκτή, συνάντησε αρκετά κωλύματα. Αφενός, μόνο 15 από τα 28 τότε κράτη μέλη εκδήλωσαν την θετική τους στάση για συνεργασία με τις συμπεριλαμβανόμενες στον εν λόγω κατάλογο χώρες, με τα υπόλοιπα να ελέγχουν κατά περίπτωση την αίτηση ασύλου. Αφετέρου, η εν λόγω τακτική αποτελεί πιθανόν ένα μέτρο διάκρισης των αιτούντων καθώς για αυτούς που προέρχονται από τα κράτη του καταλόγου οι πιθανότητες αποδοχής της αίτησης μειώνονται αισθητά, ενώ ταυτόχρονα το εν λόγω μέτρο παραλύει μπροστά στα τεράστια ποσοστά ατόμων που προέρχονται από εξαιρετικά επισφαλείς περιοχές. Επιπρόσθετα, η υιοθέτηση μιας πολιτικής συνεργασίας με τα κράτη προέλευσης ή και τις γειτνιάζοντες χώρες με στόχο είτε την επανεισδοχή είτε την πραγματοποίηση αυστηρότερων ελέγχων στις συνοριακές γραμμές, διευκόλυνε ελάχιστα τη δύσφορη κατάσταση, καθώς με εξαίρεση του τουρκικού κράτους, η επίτευξη συνεργασίας με άλλα κράτη Μέσης Ανατολής, αποδείχθηκε αδύνατη. Τέλος, αυτή η απροθυμία παρατηρήθηκε παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω συμφωνίες για επιστροφή ή και διατήρηση των εκπατρισθέντων πραγματοποιήθηκαν με αντάλλαγμα ενός εξαιρετικά γενναιόδωρου χρηματικού ποσού για την επίτευξη του παραπάνω στόχου.
Τα κενά στο προειρημένο συνεργατικό πλαίσιο δεν άργησαν να κάνουν την εμφάνισή τους, καθώς απουσίαζαν μηχανισμοί τόσο παρακολούθησης της χρήσης των χρηματικών ποσών όσο και εγγύησης σεβασμού των δικαιωμάτων των μεταναστών και των αιτούντων άσυλο. Το πιο αμφιλεγόμενο μέρος της Κοινής Μεταναστευτικής Πολιτικής ήταν αναντίρρητα η πολιτική των ποσοστώσεων-quotas, αφενός της μετεγκατάστασης και αφετέρου της επανεγκατάστασης. Αρχικά, οι δύο ποσοστώσεις φέρουν αρκετές διαφορές μεταξύ τους, με την πρώτη να στοχεύει στην αποσυμφόρηση των κρατών μελών που έχουν επωμιστεί σχεδόν όλο το ποσοστό των μεταναστευτικών ροών, π.χ. Ελλάδα, μέσω του “διαμοιρασμού” του βάρους και στα 28 τότε κράτη μέλη. Ταυτόχρονα, η δεύτερη αφορά την ελάφρυνση των γειτνιαζόντων κατόπιν αιτήσεως της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες και της σύμφωνης γνώμης της χώρας προέλευσης για αφομοίωση από κράτος μέλος. Το εν λόγω μέτρο αποδείχθηκε βέβαια πολύ σύντομα αναποτελεσματικό, με τη μεγαλύτερη μερίδα των ευρωπαϊκών κρατών να αμφισβητούν τις ποσοστώσεις τους και να εκφράζουν τις επιφυλάξεις τους, ενώ αξιοσημείωτη είναι η ανταπόκριση της Ουγγαρίας και της Σλοβακίας οι οποίες αμφισβήτησαν την υποχρεωτικότητα των ποσοστώσεων, καθώς και την δέσμευση της Επιτροπής για εξάλειψη διακρίσεων στις εθνικές πολιτικές διαχείρισης αιτημάτων ασύλου και εκδήλωσαν την επιθυμία τους να δεχτούν μόνο χριστιανούς αιτούντες άσυλο. Η εν λόγω δυσαρέστηση και μη επαρκής ανταπόκριση αντιμετωπίστηκε μονοπλεύρως από την ΕΕ με χρήση χρηματοδοτικών μέσων, συγκεκριμένα με την υποστήριξη από το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (2008-13) και το Ταμείο Ασύλου Μετανάστευσης και Ένταξης (2014-20). Ο περιφερειακός οργανισμός, εν ολίγοις, δεν κατάφερε μια πραγματική και βαθιά-στοχευμένη συνεργασία με τα τρίτα κράτη, αλλά αρκέστηκε σε μια αυξανόμενη οικονομική βοήθεια, όπως για παράδειγμα το Ταμείο Περιφερειακής Εμπιστοσύνης της ΕΕ, γνωστό και ως Madad Trust Fund, δίχως μηχανισμούς ελέγχου-εγγύησης τήρησης και σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Πηγές:
- UNHCR, The UN Refugee Agency. (2018). Θάνατοι στη Μεσόγειο: Έκκληση Δ.Ο.Μ. και Ύπατης Αρμοστείας για κοινή δράση των κρατών-μελών της Ε.Ε. Διαθέσιμο σε: https://www.unhcr.org/gr/7550-%CE%B8%CE%AC%CE%BD%CE%B1%CF%84%CE%BF%CE%B9-%CF%83%CF%84%CE%B7-%CE%BC%CE%B5%CF%83%CF%8C%CE%B3%CE%B5%CE%B9%CE%BF-%CE%AD%CE%BA%CE%BA%CE%BB%CE%B7%CF%83%CE%B7-%CE%B4-%CE%BF-%CE%BC-%CE%BA%CE%B1%CE%B9.html
- Official Journal of the European Union, Euro-lex. (2014). Agreement between the European Union and the Republic of Turkey on the readmission of persons residing without authorization. Διαθέσιμο σε: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A22014A0507%2801%29
- Dimitriadi Α. (2015). The European Agenda for Migration: A New Narrative for an Old Tale?, Hellenic Foundation for European and Foreign Policy (ELIAMEP). Διαθέσιμο σε: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2602707
- Albassam Α. (2015). Europe’s Refugee Crisis: Assessing the Factors Preventing a Coordinated EU Response. The University of San Francisco. Διαθέσιμο σε: https://repository.usfca.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1194&context=thes
- European Commission. (2021). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Διαθέσιμο σε: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/report-migration-asylum.pdf
- Trauner F. (2016). Asylum policy: the EU’s ‘crises’ and the looming policy regime failure. Journal of European Integration. Διαθέσιμο σε: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/07036337.2016.1140756?scroll=top&needAccess=true
- Scipioni M. (2018). Failing forward in EU migration policy? EU integration after the 2015 asylum and migration crisis. Journal of European Public Policy. Διαθέσιμο σε: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2017.1325920?scroll=top&needAccess=true
- Panebianco S. (2018). When responsibility to protect ‘hits home’: the refugee crisis and the EU response.Third World Quarterly. Διαθέσιμο σε: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01436597.2017.1369035?scroll=top&needAccess=true&journalCode=ctwq20
- Hertog L. (2016). EU Budgetary Responses to the ‘Refugee Crisis’. CEPS. Διαθέσιμο σε: https://www.ceps.eu/ceps-publications/eu-budgetary-responses-refugee-crisis-reconfiguring-funding-landscape/
- Pachocka M. (2016). Understanding the Visegrad Group States’ Response to the Migrant and Refugee Crises 2014+ in the European Union,Yearbook of Polish European Studies, Vol. 19,.
- MENCUTEK Z. and more. (2020). Turkey’s Response to Syrian Mass Migration: A Neoclassical Realist Analysis.International Relations Council of Turkey Uluslararası İlişkiler – Journal of International Relations. Διαθέσιμο σε: https://www.jstor.org/tc/accept?origin=%2Fstable%2Fpdf%2F26980738.pdf&is_image=False
- Μπαξεβάνης Χ. (2017). Η αρχή της αλληλεγγύης και δίκαιης κατανομής ευθυνών (άρθρο 80 ΣΛΕΕ), στο πεδίο του ασύλου, της μετανάστευσης και των συνόρων. Διδακτορική Έρευνα στο Τμήμα Βαλκανικών Σλαβικών και Ανατολικών Σπουδών του Πανεπιστημίου Μακεδονίας. Διαθέσιμο σε: https://dspace.lib.uom.gr/bitstream/2159/21701/1/BaxevanisChristosPostPhd2017.pdf
- Αλεξόπουλος Β. (2018). Η εφαρμογή της Κοινής Δήλωσης Ε.Ε. Τουρκίας: αποτίμηση και αποτελέσματα στη διαχείριση των προσφυγικών και μεταναστευτικών ροών. Διπλωματική Εργασία στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου. Διαθέσιμο σε: https://amitos.library.uop.gr/xmlui/bitstream/handle/123456789/4924/674-2018%20%ce%91%ce%9b%ce%95%ce%9e%ce%9f%ce%a0%ce%9f%ce%a5%ce%9b%ce%9f%ce%a3%20%ce%92%ce%a1%ce%91%ce%a3%ce%99%ce%94%ce%91%ce%a3.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Πηγή Εικόνας: Photo: Jürgen Fälchle/Adobe Stock. Διαθέσιμο σε: https://www.csis.org/analysis/seeking-path-europe-refugees-and-migrants-ultimately-turned-back-covid-19