Loading...
Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο

Κλιματική αλλαγή και περιβαλλοντικοί πρόσφυγες: χαμένοι σε ορισμούς ή έτοιμοι προς ένα αποφασιστικό βήμα για την προστασία τους;

Γράφει η Άσπα Κατσίκη

Κλιματικοί πρόσφυγες, περιβαλλοντικοί μετανάστες, περιβαλλοντικά εκτοπισμένοι, πρόσφυγες κλιματικής αλλαγής, οικολογικά εκτοπισμένοι, είναι μερικοί από τους όρους που έχουν χρησιμοποιηθεί κατά καιρούς για να περιγράψουν το ίδιο και αυτό φαινόμενο. Όπως και να χαρακτηρίσουμε αυτούς τους ανθρώπους ωστόσο, το καθεστώς και η προστασία που τους παρέχει το διεθνές δίκαιο δεν αλλάζει. Αν και τα τελευταία χρόνια, έχουν λάβει χώρα σημαντικά βήματα προς την πληρέστερη και αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση και ρύθμιση του φαινομένου, εντούτοις το καθεστώς των περιβαλλοντικών προσφύγων και η προστασία του status τους παραμένουν ακόμα σε εμβρυακή μορφή.  

Οι πρόσφυγες με την κλασική του όρου έννοια, προστατεύονται σε διεθνές επίπεδο από την Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για το Καθεστώς των Προσφύγων και το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης του 1967 σχετικό προς το Καθεστώς των Προσφύγων που τη συνοδεύει. Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 1Α(2) πρόσφυγας είναι «το πρόσωπο, το οποίο, συνεπεία βάσιμου φόβου δίωξης λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, πολιτικών πεποιθήσεων ή συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα, βρίσκεται εκτός της χώρας ιθαγένειάς του και δεν μπορεί, ή λόγω του φόβου αυτού δεν επιθυμεί, να θέσει εαυτόν υπό την προστασία της εν λόγω χώρας ή ο ανιθαγενής ο οποίος, βρισκόμενος εκτός της χώρας της προηγούμενης συνήθους διαμονής του για τους ίδιους προαναφερθέντες λόγους, δεν μπορεί ή λόγω του φόβου αυτού δεν επιθυμεί να επιστρέψει σε αυτήν».

Δεν είναι ξεκάθαρο αν οι λεγόμενοι περιβαλλοντικοί πρόσφυγες χαίρουν προστασίας δυνάμει των ανωτέρω συμβάσεων, αλλά ούτε και υπάρχει ένας καθολικά αποδεκτός ορισμός για το εν λόγω φαινόμενο. Ως προς τον ορισμό του «περιβαλλοντικού πρόσφυγα», για πρώτη φορά ο όρος χρησιμοποιήθηκε το 1985 από τον ερευνητή Essam El-Hinnawi, σύμφωνα με τον οποίο περιβαλλοντικοί πρόσφυγες είναι «τα άτομα που αναγκάστηκαν να εγκαταλείψουν την παραδοσιακή τους κατοικία, προσωρινά ή μόνιμα, εξαιτίας μιας σημειούμενης περιβαλλοντικής διαταραχής (φυσικής ή/και προκαλούμενης από τον άνθρωπο), η οποία θέτει σε κίνδυνο την ύπαρξή τους ή/και έχει σοβαρές επιπτώσεις στην ποιότητα ζωής τους».

Ωστόσο, δεν είναι λίγες οι φωνές που στέκονται επικριτικά απέναντι στο χαρακτηρισμό «πρόσφυγας» θεωρώντας τον αδόκιμο και νομικά ασαφή. Για το λόγο αυτό σύμφωνα με τον Διεθνή Οργανισμό Μετανάστευσης (IOM) είναι προτιμότερο να χρησιμοποιείται ο όρος «περιβαλλοντικός μετανάστης» για να περιγράψει «το άτομο, το οποίο απομακρύνεται από τον τόπο συνήθους διαμονής του, είτε εντός χώρας είτε διαμέσου διεθνών συνόρων, προσωρινά ή μόνιμα, και για διάφορους λόγους».

Πάντως, ο περιβαλλοντικός «πρόσφυγας» είναι δύσκολο να ενταχθεί στον ανωτέρω ορισμό της Σύμβασης του 1951, δεδομένου πως δύσκολα η κλιματική αλλαγή συνιστά λόγω δίωξης, στοιχείο απαραίτητο για να αποδοθεί το καθεστώς του πρόσφυγα. Επιπλέον, ακόμα και αν δεχτούμε πως η κλιματική αλλαγή μπορεί διασταλτικά να θεωρηθεί ως δίωξη, ιδιαίτερα δυσχερές κρίνεται η σύνδεση με κάποιον από τους πέντε λόγους διάκρισης που τίθενται στο άρθρο 1Α(2), δηλαδή τη φυλή, τη θρησκεία, την εθνικότητα, τη συμμετοχή σε συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα και τις πολιτικές απόψεις. Η Σύμβαση της Γενεύης του 1951 υιοθετήθηκε με σκοπό την κάλυψη περιπτώσεων προσφύγων που αναδύονταν εκείνη την εποχή. Αν και αποτελεί χρήσιμο νομικό εργαλείο και κανείς δεν δύναται να παραβλέψει τη σημασία της, εντούτοις, οι ορισμοί της είναι ιδιαίτερα «στενοί» και δεν μπορούν να καλύψουν τα σύγχρονα ζητήματα που ανακύπτουν.

Σε περιφερειακό επίπεδο είναι αλήθεια πως έχουν υιοθετηθεί διάφορα νομικά κείμενα (η Σύμβαση του Οργανισμού της Αφρικανικής Ενότητας για Ειδικά Θέματα των Προβλημάτων των Προσφύγων στην Αφρική του 1969, η Διακήρυξη Καρθαγένης του 1984, η Αραβική Σύμβαση για τη Ρύθμιση του Καθεστώτος των Προσφύγων στις Αραβικές Χώρες του 1994), τα οποία αν και βασίζονται στους ορισμούς της Σύμβασης του 1951 επιχειρούν να διευρύνουν τον ορισμό του «πρόσφυγα». Ωστόσο, η κρατική πρακτική έχει αποδείξει πως τα κράτη δεν εμφανίζονται ιδιαίτερα πρόθυμα να ερμηνεύσουν διασταλτικά την έννοια του «πρόσφυγα» συμπεριλαμβάνοντας σε αυτή και τις περιπτώσεις των περιβαλλοντικά εκτοπισμένων ατόμων.

Αρκετές ήταν οι περιπτώσεις που η προστασία των περιβαλλοντικών προσφύγων αναζητήθηκε στο πεδίο του περιβαλλοντικού δικαίου και των συναφών συμβάσεων. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις ωστόσο, δίνεται βάση στη ευθύνη των κρατών για την τήρηση αυτών των συμβάσεων και την προστασία του περιβάλλοντος. Έτσι, μόλις το 1992 στη Σύνοδο Κορυφής του Ρίο υιοθετήθηκε η Σύμβαση – Πλαίσιο των ΗΕ για την Κλιματική Αλλαγή (UNFCCC), η οποία αν και δεν κάνει καμία ρητή αναφορά στο ζήτημα του εκτοπισμού λόγω κλιματικής αλλαγής, εντούτοις αναγνωρίζει την ανάγκη να ληφθούν μέτρα προστασίας προς τα άτομα που πλήττονται περισσότερο εξ αυτού του λόγου.

Το Πρωτόκολλο του Κιότο (11-12-1997) που θεσπίστηκε από τα συμβαλλόμενα μέρη στη Σύμβαση – Πλαίσιο του 1992, προέβλεπε τη δέσμευση των συμβαλλομένων κρατών για μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου για την περίοδο 2008-2012, δεν προβλεπόταν ωστόσο πουθενά οποιαδήποτε προστασία των περιβαλλοντικά εκτοπισμένων ατόμων. Η UNFCCC, υιοθέτησε το 2010 το Πλαίσιο Εφαρμογής του Κανκούν σύμφωνα με το οποίο τα συμβαλλόμενα μέρη όφειλαν να αναλάβουν «μέτρα για την ενίσχυση της κατανόησης, του συντονισμού και της συνεργασίας σε σχέση με τον εκτοπισμό που προκαλείται από την κλιματική αλλαγή, τη μετανάστευση και την προγραμματισμένη μετεγκατάσταση, όπου απαιτείται, σε εθνικό, περιφερειακό και διεθνές επίπεδο». Ωστόσο, το κείμενο αυτό παραμένει μη νομικά δεσμευτικό.

Το 2015 η διεθνής κοινότητα κατέληξε στην υιοθέτηση ενός νομικά δεσμευτικού κειμένου – ορόσημο για την προστασία του περιβάλλοντος γνωστή ως «Συμφωνία του Παρισίου», η οποία θέτει ως στόχο τη διατήρηση της υπερθέρμανσης του πλανήτη κάτω από τους 2 βαθμούς Κελσίου. Στο κείμενο αυτό, γίνεται αναφορά στην «ανθρώπινη κινητικότητα» εξαιτίας της κλιματικής αλλαγής, παρόλα αυτά δεν παρέχεται κάποια νομική προστασία. 

Το 2016 η ΓΣ των ΗΕ προχώρησε στην υιοθέτηση της Διακήρυξης της Νέας Υόρκης για τους Πρόσφυγες και τους Μετανάστες, με την οποία αναγνωρίστηκε η «σημασία των ζητημάτων της μετανάστευσης, του περιβάλλοντος και της κλιματικής αλλαγής» καθώς και πως «οι κλιματικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες συντελούν στην αναγκαστική μετανάστευση». Μόλις το 2018 η διεθνής κοινότητα προχώρησε στην υιοθέτηση δύο παγκόσμιων Συμφώνων: ενός «Παγκόσμιου Συμφώνου για τους Πρόσφυγες» και ενός «Παγκόσμιου Συμφώνου για την Ασφαλή, Ομαλή και Τακτική Μετανάστευση».

Όπως γίνεται κατανοητό, σήμερα, παρουσιάζονται κενά στην προστασία των περιβαλλοντικών προσφύγων. Συγκριτικά με όσα εκτέθηκαν ίσως η αποτελεσματικότερη προστασία τους να εντοπίζεται σε soft law κείμενα, όπως η «Nansen Initiative», κρατικές πρακτικές και στο διεθνές δίκαιο ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Ως προς το διεθνές δίκαιο ανθρωπίνων δικαιωμάτων αξίζει να γίνει μία αναφορά στον jus cogens κανόνα της μη επαναπροώθησης (non-refoulement), την υποχρέωση δηλαδή των κρατών «να μην απελάσουν ή να μην επαναπροωθήσουν οποιονδήποτε στη χώρα προέλευσής του ή σε οποιαδήποτε άλλη χώρα, όπου υπάρχει σοβαρός κίνδυνος να υποβληθεί σε μεταχείριση αντίθετη προς τα θεμελιώδη δικαιώματά του». Η υποχρέωση μη επαναπροώθησης έχει συνδεθεί με το δικαίωμα στη ζωή έτσι όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 ΔΣΑΠΔ και την απαγόρευση οποιασδήποτε σκληρής, απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 ΔΣΑΠΔ, το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ και το άρθρο 3 της Σύμβασης κατά των Βασανιστηρίων.

Έτσι, στις 07/01/2020, το Συμβούλιο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, στην υπόθεση Teitiota, έκρινε πως «οι επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής στα κράτη υποδοχής ενδέχεται να εκθέσουν τα άτομα σε παραβίαση των δικαιωμάτων τους σύμφωνα με τα άρθρα 6 ή 7 του Συμφώνου, προκαλώντας έτσι τις υποχρεώσεις μη επαναπροώθησης». Είναι, ωστόσο, αρκετά δυσχερές να εμπίπτει μία περίπτωση ενός περιβαλλοντικού πρόσφυγα σε αυτή του άρθρου 7 ΔΣΑΠΔ και να θεωρηθεί πως η επιστροφή σε ένα υποβαθμισμένο περιβαλλοντικά περιβάλλον συνιστά απάνθρωπη και ταπεινωτική μεταχείριση. Για το λόγο αυτό δεν υπάρχει και σχετική νομολογία, ενώ αντιθέτως το ΕΔΔΑ έχει συνδέσει αρκετές φορές, όπως συνέβη και στην υπόθεση  Öneryildiz v. Turkey, «το δικαίωμα στη ζωή με τις φυσικές καταστροφές και την υποχρέωση του κράτους να παρέχει την κατάλληλη προστασία στους πολίτες του όταν επίκειται άμεσος κίνδυνος περιβαλλοντικής φύσης».

Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η Οδηγία 2011/95/ΕΕ του του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, επιχειρεί να απονείμει επικουρική προστασία σε όσα άτομα δεν εμπίπτουν στον ορισμό του «πρόσφυγα» κατά τη Σύμβαση της Γενεύης του 1951 αλλά χρήζουν διεθνούς προστασίας. Έτσι, ένα άτομο για να δικαιούται επικουρικής προστασίας, θα πρέπει κατά την επιστροφή του να αντιμετωπίζει «πραγματικό κίνδυνο να υποστεί σοβαρή βλάβη». Το άρθρο 15 της Οδηγίας περιλαμβάνει έναν εξαντλητικό κατάλογο του τι συνιστά σοβαρή βλάβη και συγκεκριμένα: α) θανατική ποινή ή εκτέλεση, ή β) βασανιστήρια ή απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση ή τιμωρία του αιτούντος στη χώρα καταγωγής του, ή γ) σοβαρή και προσωπική απειλή κατά της ζωής ή της σωματικής ακεραιότητας αμάχου λόγω αδιάκριτης ασκήσεως βίας σε καταστάσεις διεθνούς ή εσωτερικής ένοπλης σύρραξης.

Εκ πρώτης όψεως αλλά και μετά από μία σε βάθος εξέταση, η κλιματική αλλαγή δεν εμπίπτει σε μία από τις ανωτέρω κατηγορίες ώστε ένας περιβαλλοντικός πρόσφυγας να τύχει επικουρικής προστασίας δυνάμει της Οδηγίας, ούτε και ήταν αυτή η πρόθεση των συντακτών της. Επιπρόσθετα και η Οδηγία 2001/55/EΚ για την Προσωρινή Προστασία σε Περίπτωση Μαζικής Εισροής Εκτοπισθέντων  και Μέτρα για τη Δίκαιη Κατανομή των Βαρών Μεταξύ χωρών της ΕΕ δεν κάνει καμία ρητή αναφορά στα άτομα που εκτοπίστηκαν για περιβαλλοντικούς λόγους και μάλιστα δεν τέθηκε ουδέποτε σε εφαρμογή.

Τέλος, η κρατική πρακτική έχει αποδείξει, πως τα κράτη είναι συχνά πρόθυμα να παράσχουν ad hoc ανθρωπιστική βοήθεια (πχ με τη χορήγηση visa για ανθρωπιστικούς λόγους) σε περιπτώσεις περιβαλλοντικών καταστροφών. Ωστόσο, η βοήθεια αυτή πηγάζει κατά κύριο λόγο από το διεθνές εθιμικό δίκαιο και έγκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών σχετικά με το αν και τι είδους βοήθεια θα παράσχουν στα περιβαλλοντικά εκτοπισμένα άτομα και όχι τόσο σε κάποιο δεσμευτικό κανόνα που απορρέει από μία διεθνή υποχρέωση που έχουν αναλάβει βάσει κάποιας συνθήκης.

Συμπερασματικά, οι προκλήσεις των τελευταίων ετών αυξάνονται συνεχώς και πρόκειται να αυξηθούν ακόμα περισσότερο στο μέλλον. Όσο ο ανθρώπινος παράγοντας συνεχίζει να επεμβαίνει στο περιβάλλον και να το υποβαθμίζει, τόσο τα φαινόμενα ερημοποίησης, λιωσίματος των πάγων κ.α. θα συνεχίσουν να αυξάνονται. Και άλλο τόσο θα καθίσταται πια μη βιώσιμη η διαβίωση ακόμα και ολόκληρων πληθυσμών και κρατών σε τέτοια περιβάλλοντα, αυξάνοντας τα φαινόμενα μετακίνησης – μετεγκατάστασης, αναγκαστική ή εθελούσιας, σε τρίτα κράτη, χωρίς να υπάρχει ουσιαστικά κάποιο ολοκληρωμένο σύστημα προστασίας.

Στο σημείο αυτό φαντάζει πιο επίκαιρη από ποτέ η απάντηση που έδωσε το 1854 ο Ινδιάνος αρχηγός Σιάτλ προς τον πρόεδρο των ΗΠΑ Φραγκλίνο Πιρς όταν ο τελευταίος ζήτησε να αγοράσει τη γη της φυλής των Ντουάμι: «είμαστε κομμάτι της γης, και αυτή πάλι ένα κομμάτι από μας […]  Η γη δεν ανήκει στον άνθρωπο. Ο άνθρωπος ανήκει στη γη. Εμείς δε δημιουργήσαμε τον ιστό της ζωής, αλλά αποτελούμε μόνο μια ίνα μέσα σ’ αυτόν. Αν προκαλέσουμε κάποια καταστροφή στον ιστό (της γης) οι συνέπειες θα έρθουν και σε μας τους ίδιους».

Βιβλιογραφία

Atapattu, S. & Shapper, A. (2019). Human Rights and the Environment, Key Issues. Routledge: United Kingdom.

Birnie, Boyle A., Redgwell (2009). International Law and the Environment, 3rd edition, Oxford University Press, Oxford.

Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011.

Directive 2001/55/EC (EU Temporary Protection Directive), Official Journal L 212, 07/08/2001 P. 12-23.

ECtHR (2004). Öneryildiz v. Turkey, App. No. 48939/99.

El-Hinnawi, S. (1985). Environmental Refugees, Nairobi: U.N. Environmental Program.

Havard, B. (2007). Seeking Protection: Recognition of Environmentally Displaced Persons under International Human Rights Law, 18 Villanova Environmental Law Journal 65.

HRC (2020). Views adopted by the Committee under Article 5 (4) of the Optional Protocol, concerning communication No. 2728/2016, UN Doc CCPR/C/127/D/2728/2016.

Jolly, S. & Ahmad, N. (2018). Climate Refugees under International Climate Law and International Refugee Law: Towards Addressing the Protection Gaps and Exploring the Legal Alternatives for Climate Justice, 14 ISIL Yearbook of International Humanitarian and Refugee Law 216.

McAdam J. (2012). Climate Change, Forced Migration and International Law. Oxford University Press, New York.

Nishimura, L. (2015). Climate Change Migrants: Impediments to a Protection Framework and the Need to Incorporate Migration into Climate Change Adaptation Strategies, 27 International Journal of Refugee Law 107.

Sciaccaluga G. (2020). International Law and the Protection of “Climate Refugees”, Palgrave Macmillan, Switzerland.

The Nansen Initiative: Global Consultation. Conference Report: Geneva, 12-13 October 2015.  Διαθέσιμο σε GLOBAL-CONSULTATION-REPORT.pdf (nanseninitiative.org)

UNFCCC, Paris Agreement, Decision 1/CP.21 2015 FCCC/CP/2015/L9/Rev1. Adoption of the Paris Agreement, 29 January 2016 UN Doc FCCC/CP/2015/10/ Add.1, Annex Paris Agreement.

1951 Convention relating to the Status of Refugees (International Refugee Convention), Geneva, 28 July 1951. Amended by the Protocol relating to the Status of Refugees, 31 January 1967.

1966 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), New York.

1992 United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), New York.