Γράφει ο Στέργιος Βογιατζής
Ο ρωσο-ουκρανικός πόλεμος έχει επαναφέρει στο προσκήνιο το ζήτημα των κυρώσεων ως ένα μέτρο αντιμετώπισης μίας κατάστασης που προκύπτει, χωρίς απαραίτητα να γίνεται χρήση και στρατιωτικής ισχύος. Μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο χρησιμοποιούνται κατά κόρον τα κυρωτικά μέτρα, τόσο από τον ΟΗΕ όσο και από περιφερειακούς οργανισμούς και κράτη. Στην περίπτωση της τρομοκρατίας, η οποία απέκτησε διαφορετικό νόημα μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου στις ΗΠΑ, οι κυρώσεις πήραν διαφορετική τροπή και εξειδικευτήκαν περισσότερο για την αντιμετώπισή της. Πέραν του ΟΗΕ, αυτοί που έπαιξαν ίσως τον πιο σημαντικό ρόλο στις κυρώσεις ήταν οι Ηνωμένες Πολιτείες.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν εφαρμόσει τις περισσότερες οικονομικές και εμπορικές κυρώσεις από οποιαδήποτε άλλη χώρα του κόσμου. Η πολιτική των κυρώσεων μπορεί να προέρχεται είτε από τον εκτελεστικό είτε από τον νομοθετικό τομέα της αμερικανικής διακυβέρνησης. Οι Πρόεδροι, συνήθως, ξεκινούν τη διαδικασία με την έκδοση εκτελεστικού διατάγματος (Executive Order), το οποίο κηρύττει μια εθνική κατάσταση έκτακτης ανάγκης ως απάντηση σε μία ασυνήθιστη και ταυτόχρονα έκτακτη ξένη απειλή· λόγου χάριν, «η διάδοση πυρηνικών, βιολογικών και χημικών όπλων ή οι πράξεις και οι πολιτικές της Ομοσπονδιακής Ρωσικής κυβέρνησης σε σχέση με την Ουκρανία». Τούτο παρέχει ειδικές εξουσίες στον Πρόεδρο, με βάση τον Διεθνή Νόμο για τα Οικονομικά Έκτακτης Ανάγκης-IEEPA, με τις οποίες ρυθμίζει το εμπόριο με βάση την υπάρχουσα απειλή, για μία περίοδο ενός έτους, εκτός εάν παραταθεί από τον ίδιο ή λήξει με κοινή απόφαση του Κογκρέσου.
Αξιοσημείωτο είναι επίσης, ότι οι περισσότερες από τις 50 και πλέον καταστάσεις εκτάκτου ανάγκης, με βάση τον IEEPA, που κηρύχθηκαν, παραμένουν ακόμη μέχρι σήμερα σε ισχύ. Για παράδειγμα, είναι ακόμη εν ενεργεία εκείνη, που είχε εγκρίνει ο Πρόεδρος Τζίμυ Κάρτερ το 1979 σχετικά με το Ιράν, ενώ διαπιστώνεται, πως οι μακροβιότερες -σε ισχύ- κυρώσεις φαίνεται πως ανήκουν στην Κούβα, που είναι ενεργές από το 1960.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες εδώ και πάνω από 40 χρόνια βρίσκονταν σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης και άρα γίνεται διακριτή μία κατάχρηση αυτής της εξουσίας από αρκετές διακυβερνήσεις. Παρά τις αλλαγές που έγιναν για να περιοριστεί η χρήση αυτού του νόμου, ελήφθησαν ακόμη περισσότερα κυρωτικά μέτρα. Ακόμη, με βάση των IEEPA, έγιναν αρκετά δύσκολες και οι διαδικασίες αποδέσμευσης των δεκτών από τις κυρώσεις, που τους είχαν επιβληθεί.
Στο ζήτημα των διεθνών τρομοκρατικών οργανώσεων, η κυβέρνηση των ΗΠΑ έχει χρησιμοποιήσει τις οικονομικές κυρώσεις ως ένα εργαλείο εναντίον τους, κυρίως από το 1995, σηματοδοτώντας την αλλαγή της παραδοσιακής χρήσης των κυρώσεων, που βασικά ήταν εναντίον εχθρικών κρατών και καθεστώτων. Μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου 2001, ο Πρόεδρος Μπους εξέδωσε εκτελεστικό διάταγμα (υπ’ αριθμόν 13224), που διεύρυνε σημαντικά την πολιτική των κυρώσεων εναντίον διεθνών τρομοκρατικών οργανώσεων και τρομοκρατών.
Ο συνδυασμός, που προέκυψε από τα καθεστώτα κυρώσεων, που στοχεύουν τις διεθνείς τρομοκρατικές οργανώσεις, αλλά και κυβερνήσεις που υποθάλπουν την τρομοκρατία, έχουν ως σκοπό να ενισχύσουν την πάταξή της, των υποστηρικτών και των χρηματοδοτών της. Η βασική υπηρεσία για τον αποκλεισμό των περιουσιακών στοιχείων των κρατών, που υποστηρίζουν την τρομοκρατία και τις αντίστοιχες οργανώσεις της, είναι το Γραφείο Ελέγχου Εξωτερικών Περιουσιακών Στοιχείων – OFAC, που βρίσκεται υπό την υπηρεσία του Υφυπουργού του Υπουργείου Οικονομικών των ΗΠΑ.
Οι ποινές, σχετικά με τις παραβιάσεις των κυρώσεων, θεωρούνται ίσως σφοδρές, ως προς το ύψος των προστίμων, την απώλεια των επιχειρήσεων και φυσικά την δυσφήμιση. Ένα παράδειγμα μία τέτοιας παραβίασης αποτελεί η γαλλική τράπεζα BNP Paribas, η οποία ομολόγησε την ενοχή της το 2014 για τη διαχείριση δισεκατομμυρίων δολαρίων με χώρες που βρίσκονται στην αμερικανική μαύρη λίστα (Κούβα, Ιράν, Σουδάν). Το πρόστιμο, που της επιβλήθηκε -$8,9 δις- μετά από διευθέτηση, αποτελεί το μεγαλύτερο μέχρι και το έτος 2019. Επίσης πέραν του προστίμου, η τράπεζα έχασε το δικαίωμα της μετατροπής ξένου νομίσματος σε δολάρια για συγκεκριμένους τύπους συναλλαγών για ένα ολόκληρο έτος.
Κατά τη δεκαετία του 1970 και 1980, η αμερικανική αντιτρομοκρατική πολιτική εστίαζε κατά κύριο λόγο στα κράτη που υπέθαλπαν ή και χορηγούσαν την τρομοκρατία. Τα συγκεκριμένα κράτη ορίζονταν ως κράτη-σπόνσορες της τρομοκρατίας από τον εκάστοτε Υπουργό Εξωτερικών των ΗΠΑ, «που επανειλημμένα παρέχουν κρατική βοήθεια για δράσεις διεθνούς τρομοκρατίας». Επίσης η εν λόγω πολιτική αναφέρει ρητά, ότι η παροχή κρατικής βοήθειας μέσω «εξαγωγών θα συνέβαλλε σημαντικά στο στρατιωτικό δυναμικό μιας τέτοιας χώρας, που υποστηρίζει πράξεις διεθνούς τρομοκρατίας, συμπεριλαμβανομένης της στρατιωτικής και εφοδιαστικής της ικανότητας, ή και θα ενίσχυαν την ικανότητα της να υποστηρίζει τέτοιου είδους πράξεις».
Σύμφωνα με το Υπουργείο Εξωτερικών των ΗΠΑ και πιο συγκεκριμένα με το Τμήμα Αντιτρομοκρατίας, έχουν οριστεί έως μέχρι και το 2021, τα εξής κράτη ως σπόνσορες τρομοκρατίας:
- Κούβα (ορίστηκε ξανά την 12η Ιανουαρίου 2021)
- Λαϊκή Δημοκρατία της Κορέας-Βόρεια Κορέα (ορίστηκε ξανά την 20η Νοεμβρίου 2017)
- Ιράν (ορίστηκε την 19η Ιανουαρίου 1984)
- Συρία (ορίστηκε την 29η Δεκεμβρίου 1979)
Μέχρι ποιο σημείο, όμως, μπορούν οι κυρώσεις να δράσουν και να αντιμετωπίσουν μία κατάσταση και εν προκειμένω μία τρομοκρατική οργάνωση; Οι οικονομικές και εμπορικές κυρώσεις μπορούν να έχουν αντίκτυπο τόσο στον δέκτη όσο και στον πομπό των κυρώσεων. Η μακροβιότητα των αμερικανικών κυρώσεων καταδεικνύει ότι μάλλον δεν πετυχαίνουν δυναμικά τους στόχους. Επίσης, ίσως ο σκοπός τους να αποτελεί τόσο μια “τιμωρητική” στάση μη επανάληψης μίας τετελεσμένης κατακριτέας πράξης όσο και ως αποτροπή από άλλους δρώντες να πράξουν κάτι παρόμοιο.
Επιπλέον, παρατηρείται μία δυσκολία στην άρση κυρώσεων και εμπάργκο σε μεγάλο βαθμό. Βάση μίας έρευνας των αμερικανικών κυρώσεων που επιβλήθηκαν στην δεκαετία 2009-2019, καθίσταται σαφές, πως έχουν επιβληθεί πολύ περισσότερες και ολοένα αυξανόμενες από αυτές που έχουν αρθεί. Για να γίνει ακόμα πιο κατανοητή η βαρύτητα των αμερικανικών κυρώσεων, σύμφωνα με έρευνα του πανεπιστήμιου Drexel, στο σύνολο των κυρώσεων σε παγκόσμιο επίπεδο, που έχουν επιβληθεί από το 1950 και ύστερα, το 42% εξ’ αυτών ανήκουν αποκλειστικά και μόνο στις Ηνωμένες Πολιτείες· και μόνο το 19% στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στον ΟΗΕ (12% και 7% αντίστοιχα).
Τέλος, σύμφωνα με μία έκθεση του ASP (American Security Project), οι εκτεταμένου φάσματος κυρώσεις βλάπτουν τις αμερικανικές επιχειρήσεις, ενώ ταυτόχρονα φαίνεται να μην αλλάζουν τη στάση του δέκτη των κυρώσεων, όποτε και στην ουσία να μην πετυχαίνουν. Θεωρείται, επίσης, πως η πολύπλευρη στήριξη και από άλλα κράτη ή και περιφερειακούς οργανισμούς θα μπορούσε να συνδράμει δυναμικά, ίσως και επιτυχώς, τον σκοπό των κυρώσεων. Για αυτό και η χρήση στοχευμένων-έξυπνων κυρώσεων, για παράδειγμα σε ιδιώτες και επιχειρήσεις, δεν θα είχαν τόσο ευρείες συνέπειες.
Συνοψίζοντας, οι αμερικανικές κυρώσεις λειτούργησαν δυναμικά και πολύπλευρα στην αντιμετώπιση της τρομοκρατίας ίσως όμως όχι με τόσο μεγάλη επιτυχία, τόσο στον σκοπό τους όσο και στις συνέπειες που είχαν στις ίδιες τις ΗΠΑ. Τα στοιχεία που τις κάνουν να ξεχωρίζουν είναι η παρατεταμένη ισχύς τους για πολλά χρόνια ή και δεκαετίες και επίσης το γεγονός ότι είναι μακράν οι περισσότερες επιβεβλημένες σε όγκο συγκριτικά με τον ΟΗΕ και την ΕΕ.
ΠΗΓΕΣ
Holland A. & Cerulli R. (2020). Reactive and Unimaginative A Closer Look at the Current U.S. Strategy on Sanctions. American Security Project. Διαθέσιμο σε: https://www.jstor.org/stable/resrep24678
Koeze E. (2022). Boycotts, Not Bombs: Sanctions Are a Go-To Tactic, With Uneven Results. The New York Times. Διαθέσιμο σε: https://www.nytimes.com/interactive/2022/03/11/world/economic-sanctions-history.html?smid=em-share
Masters J. (2019). Council of Foreign Relations. Διαθέσιμο σε: https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-sanctions
OFAC. (2002). Terrorist Assets Report: Calendar Year 2002 Annual Report to the Congress on Assets in the United States of Terrorist Countries and International Terrorism Program Designees. Διαθέσιμο σε: https://www.hsdl.org/?view&did=480978
Rosenberg E. & Tama J. (2019). Strengthening the Economic Arsenal. Center for a New American Security. Διαθέσιμο σε: https://www.jstor.org/stable/resrep20435.5
Senate and House of Representatives. (1979). U.S. Government Information. Διαθέσιμο σε: https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-93/pdf/STATUTE-93-Pg503.pdf#page=1
TREASURY U. D. (2020). Office of Foreign Assets Control – Sanctions Programs and Information. Διαθέσιμο σε: https://home.treasury.gov/policy-issues/office-of-foreign-assets-control-sanctions-programs-and-information
TREASURY U. D. (2020). Ukraine-/Russia-related Sanctions. Διαθέσιμο σε: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information/ukraine-russia-related-sanctions
US Attorney’s Office. (2014). The United States attorney’s office – Southern District of New York. Διαθέσιμο σε: https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/bnp-paribas-agrees-plead-guilty-conspiring-process-transactions-through-us-financial
US STATE DEPARTMENT. (2020). Foreign Terrorist Organizations – BUREAU OF COUNTERTERRORISM. Διαθέσιμο σε: https://www.state.gov/foreign-terrorist-organizations/