Γράφει η Φωτεινή Βήττου
Ο τρόπος λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.) συνίσταται σε ένα καινοφανές σύστημα διακυβέρνησης, μια αυτόνομη έννομη τάξη και τη συνύπαρξη υπερεθνικών και διακυβερνητικών μεθόδων σχεδιασμού πολιτικών και λήψης αποφάσεων. Από την ίδρυσή της, και ιδιαίτερα από τη δεκαετία του 1990 και μετά, έχουν σημειωθεί σημαντικές εξελίξεις στον τρόπο διακυβέρνησης, με την ενίσχυση του διακρατικού στοιχείου, την ενίσχυση, δηλαδή, της επιρροής των κρατών στις αποφάσεις της Ε.Ε. σε σχέση με τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα, να αποτελεί σημαντικό χαρακτηριστικό αυτής της εξέλιξης. Στο παρόν άρθρο περιγράφεται, εν συντομία, πώς η εξέλιξη των πολιτικών μετά τη συνθήκη του Μάαστριχτ ενίσχυσε το διακρατικό στοιχείο, επηρεάζοντας τη διαδικασίας λήψης αποφάσεων και την υλοποίηση των πολιτικών της Ε.Ε.
Το εύρος των πεδίων για τα οποία χαράσσει πολιτική ή μετέχει με οποιονδήποτε τρόπο στη χάραξη πολιτικής η Ε.Ε., έχει σταδιακά επεκταθεί. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992 (ΣΕΕ) τα πεδία αρμοδιοτήτων της διευρύνθηκαν, συμπεριλαμβάνοντας την οικονομική πολιτική, την κοινωνική πολιτική, την περιβαλλοντική πολιτική και την εσωτερική αγορά. Η ΣΕΕ οριοθέτησε τις αρμοδιότητες βάσει της αρχής της δοτής αρμοδιότητας, προβλέποντας ότι: «η Ένωση ενεργεί μόνον εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα κράτη μέλη με τις Συνθήκες για την επίτευξη των στόχων που οι Συνθήκες αυτές ορίζουν. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη (άρθρο 5 ΣΕΕ)».
Με τη ΣΕΕ υιοθετήθηκαν οι τρεις πυλώνες πολιτικής και ο συνδυασμός υπερεθνικών και διακυβερνητικών μεθόδων, διαδικασιών και οργάνων[1] στη λήψη αποφάσεων. Σκοπός της δομής των πυλώνων ήταν η διασφάλιση της ισορροπίας μεταξύ της διατήρησης της κυριαρχίας των εθνικών κυβερνήσεων και της ανάπτυξης της διακρατικής συνεργασίας, με απώτερο στόχο την επιτυχή πορεία προς την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Ο πρώτος πυλώνας περιέχει τις αρμοδιότητες των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (οικονομική ένωση, αγροτική & αλιευτική πολιτική, πολιτική ανταγωνισμού κ.ά.), για τις οποίες οι αποφάσεις λαμβάνονται με την κοινοτική μέθοδο. Ο δεύτερος πυλώνας περιλαμβάνει την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) και ο τρίτος πυλώνας τη Δικαιοσύνη και τις Εσωτερικές υποθέσεις (ΔΕΥ). Ο δεύτερος και ο τρίτος πυλώνας στηρίζονται στην διακυβερνητική διαδικασία για να ευοδωθούν και αναπτυχθούν, καθώς τα δύο όργανα που αποφασίζουν βάσει της αρχής της ομοφωνίας, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, είναι διακρατικά, ενώ το πρότυπο διακυβέρνησης που κυριαρχεί είναι η διακυβερνητική συνεργασία.
Το ίδιο καθεστώς, με κάποιες διαφοροποιήσεις, διατηρήθηκε στις αναθεωρήσεις των συνθηκών στη Νίκαια και στο Άμστερνταμ. Με τη συνθήκη της Λισαβόνας (2007) επεκτάθηκαν ακόμη περισσότερο οι αρμοδιότητες της Ε.Ε., με την εισαγωγή νέων πεδίων, όπως η ενέργεια, η δικαιοσύνη και η εξωτερική πολιτική. Περαιτέρω, η Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ε.Ε. το 2007 (ΣΛΕΕ), που ήταν αποτέλεσμα της Συνθήκης της Λισαβόνας, στα άρθρα 2 έως 6 κατηγοριοποιεί τις αρμοδιότητες σε αποκλειστικές, συντρέχουσες και υποστηρικτές, διαφοροποιώντας τον βαθμό αποφασιστικής εξουσίας της Ε.Ε., αναλόγως του είδους της αρμοδιότητας. Μια από τις αιτίες για το εν λόγω θεσμικό πλαίσιο είναι η πρόθεση των κρατών-μελών να προχωρήσει η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, διατηρώντας τα ίδια, ωστόσο, ένα επίπεδο αρμοδιότητας και κυριαρχίας στη χάραξη πολιτικής. Η υπερεθνικότητα, ωστόσο, έχει συνδεθεί παραδοσιακά με την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και αποτελεί βασική συνιστώσα της διαδικασίας ολοκλήρωσης.
Η ΣΛΕΕ επέφερε σημαντικές αλλαγές, καθώς συγχώνευσε τους πυλώνες, καθιέρωσε τη Συνήθη Νομοθετική Διαδικασία, μετονομάζοντας τη Διαδικασία της Συναπόφασης, την οποία επέκτεινε σε περισσότερους τομείς πολιτικής, μεταξύ των οποίων της ΔΕΥ, ενισχύοντας παράλληλα τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη λήψη των σχετικών αποφάσεων και στη νομοθέτηση (άρθρο 294 ΣΛΕΕ). Η Συνήθης Νομοθετική Διαδικασία διαθέτει τον υπερεθνικό χαρακτήρα που επιτρέπει τη σύνθεση και εκπροσώπηση όλων των παραγόντων του ευρωπαϊκού μορφώματος, δηλαδή το κοινό ευρωπαϊκό συμφέρον, τα κράτη-μέλη και τους ευρωπαίους πολίτες. Παρά τις προσπάθειες, ωστόσο, εκδημοκρατισμού και υπερεθνικότητας, πολλές από τις σημαντικές πολιτικές της Ένωσης παραμένουν στα χέρια των διακρατικών οργάνων της.
Αναλυτικότερα, οι πολιτικές που αφορούν στη γεωργία, την αλιεία, το εμπόριο, τη ρύθμιση της αγοράς και τη νομισματική πολιτική για τα μέλη της Ευρωζώνης, εξαρτώνται σε πολύ σημαντικό βαθμό από τη νομική ρύθμιση. Υψηλό βαθμό εξάρτησης από τη νομική ρύθμιση παρουσιάζουν οι πολιτικές ανταγωνισμού, προστασίας των καταναλωτών, εργασιακών συνθηκών, ευκαιριών ισότητας και οι περιβαλλοντικές και περιφερειακές πολιτικές. Με ένα μείγμα νομικής ρύθμισης και διακρατικής συνεργασίας διαμορφώνονται οι πολιτικές που σχετίζονται με τη βιομηχανία, τις μεταφορές, τις μετακινήσεις εκτός των εξωτερικών συνόρων, την ενέργεια και τη μακροοικονομία.
Οι πολιτικές, όμως, που ρυθμίζουν την κοινωνική πρόνοια, τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ), την άμυνα και τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» καθορίζονται μερικώς με νομική ρύθμιση και σε σημαντικό επίπεδο μέσω της διακρατικής συνεργασίας. Ακόμη, η υγεία, η παιδεία και η εξωτερική πολιτική βασίζονται κυρίως στη διακυβερνητική συνεργασία.
Έτσι, κρίσιμες πολιτικές διατηρούν διακρατικό χαρακτήρα και ενισχύουν με αυτόν τον τρόπο το διακυβερνητικό στοιχείο στην οργάνωση και λειτουργία της Ε.Ε. Το στοιχείο αυτό τονώνεται επιπλέον από τις προβλέψεις της ΣΛΕΕ για ενισχυμένη συνεργασία σε πολιτικές που δεν ανήκουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ε.Ε., ενώ παράλληλα για ορισμένες άλλες, όπως η σύμπραξη σε ποινικά θέματα, καθιερώνεται η ρήτρα διασφάλισης που επιτρέπει σε κράτος-μέλος να αιτηθεί αναστολή της Συνήθους Νομοθετικής Διαδικασίας και να διαβιβάζεται το θέμα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.
Τα τελευταία χρόνια, με αφορμή τη χρηματοπιστωτική κρίση και πρόσφατα με την υγειονομική κρίση, το διακυβερνητικό στοιχείο ενισχύθηκε ακόμη περισσότερο. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποκτά ακόμη πιο κυρίαρχο ρόλο, παίρνοντας τις κρίσιμες δημοσιονομικές αποφάσεις, υποκαθιστώντας την κοινοτική μέθοδο και την Επιτροπή, η οποία διατηρεί εκτελεστικό ρόλο σε πολλά ζητήματα. Ο Κρητικός (2021) υποστηρίζει ότι η ενίσχυση αυτή θα λειτουργήσει κατά της ευρωπαϊκής συνοχής και των μικρότερων κρατών, με όξυνση των περιφερειακών ανισοτήτων και την αδυναμία της Ε.Ε. να τα υποστηρίξει επαρκώς, καθιστώντας την ανάπτυξη της κοινοτικής μεθόδου απαραίτητη ως το θεσμικό αντίβαρο για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.
Όπως προκύπτει από την ανωτέρω σύντομη ανασκόπηση για την εξέλιξη των πολιτικών της Ε.Ε. μετά τη συνθήκη του Μάαστριχτ, παρά το πλήθος των τροποποιήσεων των συνθηκών της Ε.Ε. και παρά την ανάγκη για εκδημοκρατισμό της λειτουργίας της Ε.Ε., το διακρατικό στοιχείο έχει ενισχυθεί. Στόχος αυτής της ενίσχυσης είναι η διατήρηση της εθνικής κυριαρχίας στη λήψη πολλών από τις αποφάσεις που επηρεάζουν το μέλλον των κρατών-μελών της Ένωσης. Αυτή η πρακτική, ωστόσο, έχει δεχθεί κριτική, τόσο για τον αντιδημοκρατικό της χαρακτήρα, αφού τα όργανα που έχουν τις σχετικές αρμοδιότητες δεν είναι εκλεγμένα, ενώ ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, παρά τη σταδιακή αναβάθμισή του, παραμένει μετριασμένος, όσο και για την επίπτωσή της στις ανισότητες και, τελικά, στην ίδια την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Η ισορροπία μεταξύ αυτών των δύο στοιχείων θα παραμείνει, ενδεχομένως, σε διαρκή διαπραγμάτευση εντός της Ε.Ε. και πιθανότατα θα συνεχίσει να εξελίσσεται σε σχέση με τις μεταβαλλόμενες πολιτικές και οικονομικές συνθήκες.
Πηγές:
- Nugent, N. (2017). The Government and Politics of the European Union (8h edition). London: Macmillan Publishers Limited.
- Wimmel, A. (2009). Theorizing the Democratic Legitimacy of European Governance: a Labyrinth with no exit?, Journal of European Integration, 31:2, pp. 181-199, DOI:10.1080/07036330802642763
- Κρητικός, Α. (2021). Πολιτική Συνοχής στην Ευρωπαϊκή Ένωση: Η επόμενη μέρα μετά την πανδημία. ΕΛΙΑΜΕΠ. Διαθέσιμο σε: https://www.eliamep.gr/wp-content/uploads/2021/04/Policy-paper-65-Kritikos.pdf
- Λιαργκόβας, Π., & Παπαγεωργίου, Χ. (2018). Το Ευρωπαϊκό Φαινόμενο – ἱστορία, Θεσμοί, Πολιτικές, (2η εκδ.). Θεσσαλονίκη, Εκδόσεις: Τζιόλα.
- Μενδρινού, Μ. (2016). Η εξέλιξη των προτύπων διακυβέρνησης της Ε.Ε. στο Μαραβέγιας Ν. (Επιμ.) Ευρωπαϊκή Ένωση – Δημιουργία, εξέλιξη, προοπτικές, Αθήνα: Κριτική, σσ.113-129.
[1] Τα υπερεθνικά όργανα που λειτουργούν σήμερα στην Ε.Ε. είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και η Επιτροπή των Περιφερειών. Τα διακυβερνητικά όργανα είναι το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.