Γράφει η Βικτωρία Σκουρτανιώτη
Το ευρωπαϊκό οικοδόμημα αποτελεί για τον σύγχρονο κόσμο ένα πρωτόγνωρο και ιδιόμορφο φαινόμενο γεγονός που το κάνει ιδιαίτερα ελκυστικό για πολλούς θεωρητικούς, οι οποίοι στα πλαίσια των διεθνών σχέσεων επιχείρησαν να το ερμηνεύσουν με πληθώρα διαφορετικών προσεγγίσεων και μεθόδων. Οι βασικές κλασικές θεωρητικές προσεγγίσεις για την ευρωπαϊκή ενοποίηση ή ολοκλήρωση (integration) είναι ο λειτουργισμός, ο νεολειτουργισμός, ο ομοσπονδισμός και ο διακυβερνητισμός. Το κείμενο που ακολουθεί αποσκοπεί στην ανάδειξη της νεολειτουργικής σχολής, η οποία έχει επηρεάσει σε μεγάλο βαθμό την εξέλιξη της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Η λογική της βασίζεται στην υποκειμενική πολιτική κουλτούρα (αξίες και πολιτικοί θεσμοί) και την οικονομική δομή (εξωστρεφείς μικτές οικονομίες της αγοράς) με τις αλληλεξαρτήσεις που αυτή παράγει και τους υπερεθνικούς θεσμούς.
Ως μετεξέλιξη του λειτουργισμού, ο νεολειτουργισμός αναπτύχθηκε στις ΗΠΑ και τα πρώτα θεωρητικά κείμενα γράφτηκαν στα τέλη της δεκαετίας του 50’ και του 60’, όταν αναπτυσσόταν ένα πεδίο σπουδών για την υπό δημιουργία Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ). Ο νεολειτουργισμός σε αντίθεση με το λειτουργισμό εγκαταλείπει την παγκόσμια διάσταση και τον ομοσπονδιακό ιδεαλισμό και επικεντρώνεται στην περιφέρεια με την ανάδειξη υπερεθνικών, υπερκρατικών θεσμών που με την πίεση τους οδηγούν στην ενοποιητική διαδικασία. (Λιαργκόβας και Παπαγεωργίου, 2018) Πιο συγκεκριμένα στον νεολειτουργισμό, οργανωμένες ομάδες πίεσης και συμφερόντων, αλλά και πολιτικά κόμματα συμμετέχουν ενεργά στην άσκηση της εξουσίας και με τις πιέσεις τους επιδιώκουν οι κυβερνήσεις να παραχωρούν ακόμη περισσότερες κυριαρχικές εξουσίες στους υπερεθνικούς θεσμούς ολοκλήρωσης, ενώ τα κράτη μέλη και οι κυβερνήσεις χάνουν σταδιακά την επιρροή τους.
Η μεταφορά λοιπόν της «λειτουργικότητας» σε περιφερειακό επίπεδο σε συνδυασμό με την πίεση που ασκούν οι ομάδες πίεσης ισχυροποιούν τους υπερεθνικούς θεσμούς και σταδιακά λειτουργούν χωρίς αναφορά σε εθνικές κυβερνήσεις και θεσμούς. Έτσι, απαιτείται η σύσταση νέων θεσμικών οργάνων σε περιφερειακό επίπεδο και μεγαλύτερη κανονιστική πολυπλοκότητα κατά την οποία η τεχνοκρατική υποστήριξη είναι απαραίτητη. Η ανάπτυξη του νεολειτουργισμού καταλήγει με αυτόν τον τρόπο σε μια μη απορριπτική κριτική του λειτουργισμού, ενώ παράλληλα εμπλουτίζει την άποψη περί διακλαδώσεων και περί του ρόλου των διεθνών οργανισμών και άλλων υπερεθνικών θεσμών στη διαδικασία της ολοκλήρωσης. Επιπλέον, ενστερνίζεται τον έμμεσο τρόπο ολοκλήρωσης με την ανάθεση λειτουργιών σε διεθνείς θεσμούς και ομάδες πίεσης, μια άποψη που προέρχεται από τη λειτουργική σχολή, με βασική διαφορά στη σύλληψη της δυναμικής της ολοκλήρωσης.
Κορυφαίος υποστηρικτής του νεολειτουργισμού είναι ο Ernst Haas, Αμερικανός πολιτικός επιστήμονας, ο οποίος με τα έργα του “The Uniting of Europe” (1958) και “Beyond the Nation – State” (1964) αναπτύσσει τη θεωρία του και ορίζει την «ολοκλήρωση» ως μια διαδικασία που υποστηρίζει τον τεχνοκρατικό χαρακτήρα του εγχειρήματος, που είναι ιδιαίτερα σημαντικός για την ενοποιητική διαδικασία, ενώ συνδέεται με τις στρατηγικές των ιδρυτών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Άνθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ). Μάλιστα ο ίδιος αναφέρει ότι «οι υπάρχοντες συγκλίνοντες οικονομικοί στόχοι στη γραφειοκρατική, πολυφωνική και βιομηχανική ζωή της σύγχρονης Ευρώπης αποτέλεσαν την κρίσιμη κινητήρια δύναμη. Ο τεχνοκράτης των οικονομικών, ο ειδικός στον πολιτικό σχεδιασμό, ο καινοτόμος βιομήχανος και ο συνδικαλιστής προώθησαν το κίνημα και όχι ο πολιτικός, ο λόγιος, ο ποιητής, ο συγγραφέας». (Haas E,1958, σ. 16)
Για τον E. Haas, αλλά και τους νεολειτουργιστές γενικότερα το τελικό προϊόν της ολοκλήρωσης είναι η «πολιτική κοινότητα». Σύμφωνα με το E. Haas, βασικά συστατικά αυτής της διαδικασίας είναι η νομιμοφροσύνη και η αφοσίωση από τους πολιτικούς δρώντες των εθνικών κέντρων σε αυτό το υπερεθνικό μόρφωμα που ονομάζει «πολιτική κοινότητα». Παράλληλα, οι θεσμοί και οι πολιτικές της κοινότητας αυτής αξιώνουν δικαιοδοσία στα προϋπάρχοντα εθνικά κέντρα, δηλαδή τις εθνικές κυβερνήσεις. Ο E. Haas, λοιπόν, ορίζει την ολοκλήρωση ως μια διαδικασία όπου οι πολιτικοί δρώντες πείθονται να παραχωρήσουν περισσότερα κυριαρχικά δικαιώματα σε ένα μεγαλύτερο κέντρο εξουσίας. Ο ίδιος έχει αναφέρει ότι «πολιτική κοινότητα είναι μια κατάσταση πραγμάτων κατά την οποία ομάδες και μεμονωμένα άτομα δείχνουν νομιμοφροσύνη στους κεντρικούς πολιτικούς τους θεσμούς παρά σε οποιαδήποτε άλλη πολιτική εξουσία, σε μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο και σε μια δεδομένη χρονική περιοχή». (Haas E, 1958, σ. 5)
Στο ίδιο μήκος κύματος άλλος ένας σημαντικός νεολειτουργιστής θεωρητικός, ο Leon Lindberg, με το έργο του “The Political Dynamics of European Integration” (1963), όρισε το φαινόμενο της εξάπλωσης (spillover effect) ως μια διαδικασία σταδιακών βημάτων που συντελούνται είτε αυτόματα, είτε μέσω πιέσεων ομάδων συμφερόντων που αποβλέπουν σε οικονομικά οφέλη. Η εξάπλωση αποτελείται από δύο λογικές, αυτή της διεύρυνσης σε διαφορετικούς τομείς και της εμβάθυνσης σε ομοειδείς τομείς που ενισχύουν ακόμη περισσότερο την τομεακή ενοποίηση. Ωστόσο, ο Lindberg προτείνει μια διαφορετική άποψη σε σχέση με την άποψη του Haas για την «πολιτική κοινότητα». Συγκεκριμένα προτείνει την «δημιουργία μηχανισμών και διαδικασιών συλλογικών αποφάσεων χωρίς προσφυγή σε αυτόνομη δράση των κυβερνήσεων» και ότι «μπορεί να επιτευχθεί σημαντική πολιτική ενοποίηση χωρίς να κινηθεί προς την κατεύθυνση της πολιτικής κοινότητας». (Lindberg L,1963, σ.5)
Ο Linberg λοιπόν, διατυπώνει μια πιο επιφυλακτική προσέγγιση σε σχέση με τον Haas και βλέπει την ολοκλήρωση ως μια διαδικασία όπου τα μέλη της οδηγούνται προοδευτικά στη λήψη συλλογικών αποφάσεων και με απώτερο στόχο την επίλυση των συγκρούσεων. Τέλος, σύμφωνα με τον Lindberg, η κινητήρια δύναμη της ενοποίησης ή ολοκλήρωσης αποτελεί η επεκτατική λογική της λειτουργικότητας βάσει της οποίας «μια δεδομένη δράση, που συνδέεται με ένα συγκεκριμένο στόχο, δημιουργεί μια κατάσταση στην οποία ο αρχικός στόχος μπορεί να διασφαλιστεί μόνο με την ανάληψη περαιτέρω δράσεων, οι οποίες με την σειρά τους δημιουργούν την ανάγκη για περισσότερες δράσεις και ούτω καθεξής». (Lindberg L,1963, σ. 7)
Λαμβάνοντας τα παραπάνω υπόψιν, νεολειτουργικά χαρακτηριστικά εντοπίζονται στην προσπάθεια της Ευρωπαϊκής Ένωσης για να αντιμετωπιστούν οι επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης. Η περίοδος αυτή χαρακτηρίζεται από την εφαρμογή ορισμένων τροποποιήσεων και μέτρων που ενισχύουν τη θέση των υπερεθνικών οργάνων και τους θεσμούς της Ένωσης. Πιο συγκεκριμένα, ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ΕΜΣ), το “six – pack”, το “two – pack” και το δημοσιονομικό σύμφωνο στα πλαίσια του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης αποτελούν όργανα, τα οποία διαθέτουν αυτονομία και μπορούν να επιβληθούν στα εθνικά κέντρα προκειμένου να ρυθμίζουν τη δημοσιονομική τους πολιτική. Ο ΕΜΣ αποτελεί το χαρακτηριστικό παράδειγμα του νεολειτουργισμού, καθώς αποτελεί ένα υπερεθνικό όργανο με μοναδική δυνατότητα την παροχή χρηματοοικονομικής βοήθειας στα εθνικά κέντρα. Ακόμη, το Σύμφωνο Δημοσιονομικής Σταθερότητας με τα αυστηρά κριτήρια άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής ενισχύει ακόμη περισσότερο την υπερεθνική διάσταση και του τεχνοκρατικού χαρακτήρα της Ένωσης. Με αυτόν τον τρόπο, περιορίζεται ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, καθώς αποτελεί θεσμό των υποστηρικτών της ομοσπονδιακής διακυβέρνησης. (Ιωακειμίδης, 1995 σ. 40)
Συμπερασματικά, η πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ή ενοποίησης έχει προκαλέσει το ενδιαφέρον πολλών αναλυτών, οι οποίοι έχουν διατυπώσει πληθώρα θεωριών για να εξηγήσουν αυτό το φαινόμενο. Στο παρόν κείμενο δόθηκε έμφαση στη νεολειτουργική θεωρία, σύμφωνα με την οποία γίνεται αντιληπτό ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να εστιάσει περισσότερο σε υπερεθνικούς οργανισμούς, ομάδες πίεσης και ελίτ, οι οποίες είναι ικανές να οδηγήσουν τις κυβερνήσεις των κρατών μελών σε παραχωρήσεις προκειμένου να επιτευχθεί η ολοκλήρωση. Ωστόσο, οι υπερεθνικοί θεσμοί δεν έχουν καταφέρει να επηρεάσουν μέχρι σήμερα τα εθνικά κέντρα σε βαθμό που να επιτυγχάνεται η πλήρης ενοποίηση. Τα βήματα που έχουν πραγματοποιηθεί είναι κυρίως δημοσιονομικού χαρακτήρα, ενώ σε άλλα ζητήματα, όπως η ΚΕΠΠΑ και η ασφάλεια στην Ένωση βρίσκονται ακόμα σε πρώιμο στάδιο. Επομένως, μένουν ακόμα να γίνουν αρκετά βήματα προς την κατεύθυνση των υπερεθνικών οργάνων για να επιτευχθεί η ολοκλήρωση.
Βιβλιογραφία
Ιωακειμίδης Π.Κ. (1993). Ευρωπαϊκή Πολιτική Ένωση. Εκδόσεις Θεμέλιο.
Λιαργκόβας, Π. και Παπαγεωργίου, Χ. (2018). Το Ευρωπαϊκό Φαινόμενο: Ιστορία, Θεσμοί, Πολιτικές. Εκδόσεις Τζιόλα.
Ναπολέων Μαραβέγιας. (2016). Ευρωπαϊκή Ένωση: Δημιουργία, εξέλιξη, προοπτικές. Εκδόσεις Κριτική.
Haas E. (1958). The Uniting of Europe. Political, Social and Economic forces 1950 – 1957. Stanford University Press.
Lindberg L. (1963). The Political Dynamics of European Integration. Stanford University Press.
Κουσκουβέλης Ηλίας. (2004). Εισαγωγή στις Διεθνείς Σχέσεις.Εκδόσεις Ποιότητα.
Nugent, N. (2009). Πολιτική και Διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση – Ιστορία, Θεσμοί, Πολιτικές. Εκδόσεις Σαββάλας.
Πηγή Εικόνας
Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. https://www.minfin.gr/tameio-anakampses