Γράφει ο Θεόδωρος Φαλελάκης
Εισαγωγή
Η έννοια της ιθαγένειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που εισήχθη με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ το 1992, πρόσθεσε μια νέα πολιτική διάσταση στον πρωτίστως οικονομικό χαρακτήρα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η Συνθήκη του Μάαστριχτ του 1992 στο δεύτερο μέρος, και συγκεκριμένα στα άρθρα 8 έως 8γ, εισήγαγε για πρώτη φορά την ιθαγένεια της Ε.Ε. Αυτές οι διατάξεις αναθεωρήθηκαν με την πάροδο του χρόνου από τις επόμενες Συνθήκες του Άμστερνταμ (1997), της Νίκαιας (2001) και της Λισαβόνας (2007). Η Συνθήκη του Άμστερνταμ όριζε ότι η ιθαγένεια της Ε.Ε. θα είναι συμπληρωματική και δεν θα αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια. Από την άλλη πλευρά, με τη Συνθήκη της Λισαβόνας προβλέφθηκε η ιθαγένεια της Ε.Ε. όχι μόνο στα άρθρα 20 έως 25 της ΣΛΕΕ, αλλά και στα άρθρα 3 και 9 της ΣΕΕ, τονίζοντας έτσι την υψηλή αξία της ιθαγένειας της Ε.Ε..
Σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 1 της ΣΛΕΕ πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Αυτό σημαίνει ότι ένα άτομο είναι Πολίτης της Ένωσης μόνο εάν είναι πολίτης κράτους μέλους, χωρίς επομένως να απαιτείται να υπάρχει κανενός είδους πράξη ανάθεσης. Η ιθαγένεια της Ε.Ε. θεωρείται ως ευρωπαϊκή πολιτική ταυτότητα και συνδέεται προηγουμένως με μια ήδη υπάρχουσα κοινοτική συμμετοχή: την ιθαγένεια ενός κράτους μέλους. Όπως φαίνεται από τη διατύπωση αυτού του άρθρου, η έννοια της «ιθαγένειας» σύμφωνα με το δίκαιο της Ε.Ε. δεν είναι η ίδια με εκείνη του διεθνούς δικαίου, δεδομένου ότι η ιθαγένεια της Ε.Ε. ακολουθεί την εθνική ιθαγένεια. Εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν τους όρους και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες χορηγείται η εθνική ιθαγένεια, ενώ οι διατάξεις των Συνθηκών δεν επηρεάζουν την απόκτηση και την απώλεια εθνικής ιθαγένειας, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο.
Η πρώτη φάση της νομολογίας του Δικαστηρίου: τα δικαιώματα της ιθαγένειας της Ε.Ε. είναι συμπληρωματικά και ενεργοποιούνται μόνο όταν ασκείται η ελεύθερη κυκλοφορία
Το Δικαστήριο της Ε.Ε. μέσω της ερμηνείας των άρθρων 20 παρ. 1 και 21 παρ. 1 της ΣΛΕΕ κατάφερε να δώσει ένα ευρύτερο και ουσιαστικότερο περιεχόμενο στην έννοια της ιθαγένειας της Ε.Ε. καθιστώντας τη μεγάλη ιδέα της ιθαγένειας της Ε.Ε. σε μεγάλο βαθμό δημιουργία του Δικαστηρίου μέσω της νομολογίας του. Η νομολογία του Δικαστηρίου ωστόσο σε πρώτη φάση δεν εξέλιξε πλήρως την έννοια της ιθαγένειας της ΕΕ, αλλά χρειάστηκε να περάσουν διάφορες φάσεις και στάδια όσον αφορά στην προσέγγιση και την ερμηνεία που έδινε στα προαναφερθέντα άρθρα ώστε δηλά δηλά να απονεμηθούν πράγματι δικαιώματα από αυτά τα άρθρα στους πολίτες της Ε.Ε..
Αρχικά, επικράτησε η άποψη ότι οι κοινοτικές διατάξεις και η προστασία τους ενεργοποιούνται μόνο στις περιπτώσεις που ασκείται το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας. Αυτό σήμαινε ότι για να μπορέσει κάποιος να απολαύει δικαιώματα από τις Συνθήκες θα πρέπει να έχει μετακινηθεί πρώτα από ένα κράτος μέλος σε ένα άλλο.
Σε πρώτη φάση το Δικαστήριο της Ε.Ε. δίστασε να επικαλεστεί τις διατάξεις για την ευρωπαϊκή ιθαγένεια. Ακόμη και αν η ιθαγένεια της Ε.Ε. μπορούσε να θεωρηθεί ως μια ευρεία προσέγγιση της ισότητας, το Δικαστήριο διατήρησε μια συντηρητική και περιοριστική ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων και κατέστησε σαφές ότι η αρχή της μη διάκρισης εφαρμόζεται μόνο εντός του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της Ε.Ε. σε διασυνοριακές υποθέσεις και έδωσε σαφώς προτεραιότητα στην προ της ουσίας δικαιοδοσία δηλώνοντας ότι η ιθαγένεια της Ένωσης δεν αποσκοπεί στην επέκταση του ratione materiae πεδίου εφαρμογής της Συνθήκης και σε εσωτερικές καταστάσεις που δεν συνδέονται με το κοινοτικό δίκαιο. Η απροθυμία του Δικαστηρίου να εφαρμόσει τις νεοεισαχθείσες διατάξεις της Συνθήκης του Μάαστριχτ σχετικά με την ιθαγένεια φάνηκε αρχικά στην υπόθεση Σκανάβη και Χρυσανθακόπουλου. Εν προκειμένω, ο προσφεύγων επιδίωξε να εξασφαλίσει το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας και εγκατάστασης επικαλούμενος τα άρθρα 52 και 8α της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Το Δικαστήριο έκρινε ότι εφόσον εφαρμόζεται το άρθρο 52, δεν είναι απαραίτητο να αποφανθεί επί της ερμηνείας του άρθρου 8α.
Ακόμη, στην υπόθεση Kremzow, ο προσφεύγων, Αυστριακός πολίτης που φυλακίστηκε στη χώρα του, προσπάθησε να βασίσει τη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου ώστε να μπορέσει να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που είχε θέσει, με βάση το γεγονός ότι η στέρηση της ελευθερίας του τού αποστερεί τα δικαιώματα που απολαμβάνει ως πολίτης της Ε.Ε. και συγκεκριμένα το δικαίωμα της ελεύθερης μετακίνησης προσώπων βάσει του τότε άρθρου 8α. Το Δικαστήριο έκρινε ότι αμιγώς υποθετικές καταστάσεις όπως το κώλυμα του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας λόγω στέρησης της ελευθερίας του δεν αποτελούν επαρκή σύνδεση με το κοινοτικό δίκαιο και δεν συνδέονται με καταστάσεις που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων που κατοχυρώνεται στη Συνθήκη. Επιπλέον, στις υποθέσεις Uecker και Jacquet που συνενώθηκαν, δύο Γερμανοί πολίτες προσπάθησαν να βασιστούν στην ιθαγένεια της Ε.Ε. για να φέρουν τα ζευγάρια τους στη Γερμανία. Δεδομένου ότι οι Uecker και Jacquet δεν είχαν ασκήσει την ελευθερία κυκλοφορίας της Ε.Ε., δεν υπήρχε σύνδεση με τη Συνθήκη και, επομένως, μια τέτοια κατάσταση θεωρήθηκε ως καθαρά εσωτερική για το κράτος μέλος.
Στην περίπτωση των Bickel και Franz, το Δικαστήριο έκρινε ότι η άρνηση να επιτραπεί στους Γερμανούς να χρησιμοποιούν τα γερμανικά ως γλώσσα στα ιταλικά δικαστήρια θα ήταν αντίθετη με την απαγόρευση των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας. Στην προκειμένη περίπτωση, ωστόσο, το Δικαστήριο δεν βασίστηκε άμεσα στην ιθαγένεια της Ε.Ε., αλλά μόνο συμπληρωματικά για να ενισχύσει το σκεπτικό της απόφασης. Αυτό φάνηκε να ενισχύει το καθεστώς της ιθαγένειας της Ε.Ε. ως δικαίωμα που επικαλείται για την υποστήριξη άλλων δικαιωμάτων.
Η στάση αυτή του Δικαστηρίου δημιούργησε τη λεγόμενη αντίστροφη διάκριση, όπου οι υπήκοοι κρατών μελών δεν μπορούσαν να ασκήσουν το δικαίωμά τους στην ελεύθερη κυκλοφορία και να ενεργοποιήσουν την προστασία βάσει του δικαίου της Ε.Ε. έναντι του κράτους τους. Ως αποτέλεσμα δημιουργήθηκε μια κατάσταση όπου οι πολίτες του κράτους υποδοχής βρίσκονται σε μειονεκτική θέση σε σχέση με τον πολίτη που εισέρχεται από ένα άλλο κράτος μέλος ενώ κατά τα άλλα επικρατούν οι ίδιες περιστάσεις. Για το λόγο αυτό, οι διατάξεις για την ιθαγένεια της Ε.Ε. και η αποκέντρωση από την ελευθερία της μετακίνησης, θεωρήθηκαν ότι ήταν το κατάλληλο εργαλείο στα χέρια του Δικαστηρίου για την κατάργηση των αντίστροφων διακρίσεων, καθώς θα δημιουργούσε και θα έφερνε μια κοινωνική θέση στις εθνικότητες κάθε υπηκόου των κρατών μελών.
Η δεύτερη φάση της νομολογίας του Δικαστηρίου: τα δικαιώματα της ιθαγένειας της ΕΕ και οι κοινωνικές παροχές
Η αρχική απροθυμία του Δικαστηρίου να βασιστεί στις διατάξεις της ευρωπαϊκής ιθαγένειας ως πηγή δικαιωμάτων φάνηκε να άλλαξε στην υπόθεση Martinez Sala. Η Maria Martinez Sala, Ισπανίδα υπήκοος, εργαζόταν στη Γερμανία για πολλά χρόνια, έχασε τη δουλειά της, αλλά παρέμεινε στη Γερμανία και έλαβε κοινωνική βοήθεια. Όταν γεννήθηκε το παιδί της έκανε αίτηση για επίδομα ανατροφής. Οι γερμανικές αρχές, ωστόσο, αρνήθηκαν με το αιτιολογικό ότι η άδεια διαμονής της είχε λήξει και ότι δεν είχε γερμανική υπηκοότητα. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η προσφεύγουσα απολάμβανε προστασίας βάσει της αρχής της μη διάκρισης, ακόμη και αν δεν εργαζόταν στη Γερμανία, σύμφωνα με τις διατάξεις για την ευρωπαϊκή ιθαγένεια. Έτσι, για πρώτη φορά, φάνηκε να υπαινίσσεται ότι η καθιέρωση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής (ratione materiae) της Συνθήκης και η εν λόγω άνιση μεταχείριση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης.
Ακόμη, στην περίπτωση του Grzelczyk, Γάλλου υπηκόου και τριετούς φοιτητή και εργαζόμενου στο Βέλγιο, υπέβαλε αίτηση για ένα ελάχιστο επίδομα διαβίωσης, το λεγόμενο minimex. Το Δημόσιο Κέντρο Κοινωνικής Βοήθειας του Βελγίου αρχικά χορήγησε το minimex, αλλά αργότερα το αρνήθηκε με την αιτιολογία ότι δεν ήταν Βέλγος υπήκοος. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το minimex ήταν ένα κοινωνικό επίδομα που θα είχαν λάβει άλλοι Βέλγοι φοιτητές στην ίδια θέση με τον αιτούντα. Το Δικαστήριο έκρινε ότι «η ιδιότητα του πολίτη της Ενώσεως τείνει να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών, η οποία εξασφαλίζει την ίδια νομική μεταχείριση σε όσους εξ αυτών βρίσκονται στην ίδια κατάσταση, ανεξάρτητα από την ιθαγένεια τους και υπό την επιφύλαξη των ρητά προβλεπομένων εξαιρέσεων». Το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι το γεγονός ότι ένας πολίτης της Ένωσης παρακολουθεί πανεπιστημιακές σπουδές σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος του οποίου είναι υπήκοος δεν μπορεί από μόνο του να του στερήσει τη δυνατότητα να επικαλεστεί την απαγόρευση κάθε διάκρισης για λόγους ιθαγένειας όπως ορίζεται στο άρθρο 6 της Συνθήκης. Έτσι, η ιθαγένεια της ΕΕ, όταν το Δικαστήριο αποδείξει τη σύνδεση με το δίκαιο της ΕΕ, θεωρείται ότι συνδέεται στενά με την αρχή της μη διάκρισης και της ίσης μεταχείρισης σε αντίθεση με έναν υπήκοο του κράτους καταγωγής.
Ομοίως, στην υπόθεση D’Hoop η προσφεύγουσα ήταν Βέλγος υπήκοος που είχε σπουδάσει στη Γαλλία και της αρνήθηκαν οι βελγικές αρχές όταν επέστρεψε στο Βέλγιο επίδομα παλίρροιας, το οποίο άλλως χορηγούνταν σε υπηκόους με την αιτιολογία ότι σπούδαζε στη Γαλλία. Το Δικαστήριο επέκτεινε τη νομολογία του και έκρινε ότι δεδομένου ότι ένας πολίτης της Ε.Ε. τυγχάνει της ίδιας νομικής μεταχείρισης με αυτή των υπηκόων των κρατών μελών που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση, θα ήταν ασυμβίβαστο με το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας ένας πολίτης της να υποστεί ο πολίτης αυτός εντός του κράτους μέλους του οποίου είναι υπήκοος λιγότερο ευμενή μεταχείριση από αυτή της οποίας θα ετύγχανε αν δεν είχε ασκήσει το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας. Αυτό σημαίνει ότι σε καμία περίπτωση η απόφαση κάποιου να ακολουθήσει εκπαίδευση σε άλλο κράτος μέλος δεν πρέπει να θέτει το άτομο σε μειονεκτική θέση, διότι αυτό απειλεί την έννοια της ιθαγένειας της Ε.Ε. και λειτουργεί αποτρεπτικά για την άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της ΕΕ .
Στη συνέχεια, το ΔΕΕ βασίστηκε στις διατάξεις ως πηγή και φαίνεται να κάνει πιο ανεξάρτητη χρήση των δικαιωμάτων που απορρέουν από αυτές. Στην υπόθεση Garcia Avello, ένας Ισπανός υπήκοος, ο κ. Avello, ήταν παντρεμένος με μια βελγίδα υπήκοο, την κα Weber. Τα παιδιά τους απέκτησαν τόσο βελγική όσο και ισπανική υπηκοότητα κατά τη γέννησή τους και οι γονείς ήθελαν να δώσουν το επώνυμό τους ως Garcia Weber σύμφωνα με τις ισπανικές παραδόσεις. Οι βελγικές αρχές αρνήθηκαν και έδωσαν το επώνυμο Garcia Avello. Σύμφωνα με το Δικαστήριο στην παρούσα υπόθεση, η σχέση με το κοινοτικό δίκαιο υφίσταται όσον αφοράπρόσωπα που βρίσκονται σε κατάσταση όπως αυτή των τέκνων του κ. Garcia Avello, τα οποία είναι υπήκοοι ενός κράτους μέλους και διαμένουν νόμιμα στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Παρά το γεγονός ότι ήταν Βέλγοι υποβάλλοντας αξίωση στις βελγικές αρχές, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν επρόκειτο για μια εντελώς εσωτερική κατάσταση. Αυτή ήταν μια σαφής απάντηση στις εθνικές αρχές που ισχυρίστηκαν ότι ένα συγκεκριμένο θέμα είναι εσωτερική υπόθεση και αρμοδιότητα των κρατών μελών εκτός του δικαίου της ΕΕ.
Όμως η πιο δραματική αλλαγή όσον αφορά την ερμηνεία των διατάξεων περί ιθαγένειας ήρθε με την απόφαση στην υπόθεση Baumbast. Σε εκείνη την περίπτωση, ο κ. Baumbast ήταν αυτοαπασχολούμενος στο Ηνωμένο Βασίλειο και μετά την πτώχευση της επιχείρησής του, εργάστηκε σε γερμανικές εταιρείες, αλλά η Κολομβιανή σύζυγός του και τα δύο παιδιά του παρέμειναν στο Ηνωμένο Βασίλειο. Οι αρχές του ΗΒ αρνήθηκαν να ανανεώσουν την άδειά τους με την αιτιολογία ότι δεν εργαζόταν πλέον στον ΗΒ, ούτε είχε ασφάλιση υγείας στη χώρα αυτή. Στην απόφαση αυτή, το ΔΕΕ έκρινε ότι οι διατάξεις της Συνθήκης δεν απαιτούν από τους πολίτες της Ένωσης να ασκούν επαγγελματική ή εμπορική δραστηριότητα προκειμένου να απολαμβάνουν τα απονεμόμενα δικαιώματα ιθαγένειας της Ένωσης. Επιπλέον, δεν υπάρχει τίποτα στο κείμενο της εν λόγω Συνθήκης που να δείχνει ότι όταν η δραστηριότητα τερματίζεται στερούνται των δικαιωμάτων τους λόγω της ιθαγένειας. Το πιο σημαντικό ωστόσο είναι το Δικαστήριο έκρινε ότι οι διατάξεις περί ιθαγένειας της ΕΕ έχουν άμεση εφαρμογή σε κάθε πολίτη της Ένωσης.
Πηγή εικόνας:
Βιβλιογραφία
Chalmers, D., Davies, G., & Monti, G. (2014), European Union Law: Text and Materials, 3rd ed., Cambridge: Cambridge University Press, p. 483.
Craig P. & De Búrca G. (1998), Eu law: text cases and materials, 2nd ed., Oxford University Press, p. 853.
Golynker, Ox. (2006), Ubiquitous Citizens of Europe: The Paradigm of Partial Migration, Intersentia, p. 77.
Hoogenboom, A. (2015). In Search of a Rationale for the EU Citizenship Jurisprudence. Oxford Journal of Legal Studies, 35(2), 301–324. http://www.jstor.org/stable/24563045.
Lenaerts, K., Nuffel, P. V., Bray, R., & Cambien, N. (2011), European Union law, in: Chapter 8: The Citizens of the Union, Sweet & Maxwell/Thomson Reuters, 3rd ed, §§8-001 – 8-005, §§8-012 – 8-014.
Martiniello, M. (1997), The development of European Union Citizenship: A Critical Evaluation, in: Roche, M., Van Berkel, R. (eds.), European Citizenship and Social Exclusion, Routledge, pp. 37-38.
McAlpin Eiselein, E. (1999), Kremzow v. Republik Osterreich: A Case for Excluding Human Human Rights Issues from the Jurisdiction of the European Court of Justice, Denver Journal of International Law & Policy, Volume 27 Number 4 Fall, Article 5, p. 597.
Weatherill, S. (2016)., Cases and materials on EU law, 12th ed., Oxford University Press, p. 432.
Νομολογία
Case C-148/02, Judgment of the Court of 2 October 2003, Carlos Garcia Avello v Belgian State, §27.
Case C-184/99, Judgment of the Court of 20 September 2001, Rudy Grzelczyk v Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, §31, §36.
Case C-192/99, Judgment of the Court of 20 February 2001. The Queen v Secretary of State for the Home Department, ex parte: Manjit Kaur, intervener: Justice, §19.
Case C-193/94, Judgment of the Court of 29 February 1996, Criminal proceedings against Sofia Skanavi and Konstantin Chryssanthakopoulos, §2.
Case C-224/98, Judgment of the Court of 11 July 2002.Marie-Nathalie D’Hoop v Office national de l’emploi, §30.
Case C-274/96, Judgment of the Court of 24 November 1998, Criminal proceedings against Horst Otto Bickel and Ulrich Franz, §15-16.
Case C-299/95, Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 29 May 1997, Friedrich Kremzow v Republik Österreich, §16.
Case C-369/90, Judgment of the Court of 7 July 1992. Mario Vicente Micheletti and others v Delegación del Gobierno en Cantabria, §10.
Case C-413/99, Judgment of the Court of 17 September 2002, Baumbast and R v Secretary of State for the Home Department, §83, 84.
Case C-85/96, Judgment of the Court of 12 May 1998, María Martínez Sala v Freistaat Bayern, §63, 64.
Joined cases C-64/96 and C-65/96, Judgment of the Court (Third Chamber) of 5 June 1997. Land Nordrhein-Westfalen v Kari Uecker and Vera Jacquet v Land Nordrhein-Westfalen, §23.