Γράφει η Ιωάννα – Ωκεανία Πολυχρονοπούλου
Οι ιδέες της ελεύθερης κυκλοφορίας των αγαθών, των προσώπων, των υπηρεσιών, των κεφαλαίων καθώς και η διαχείριση των εξωτερικών συνόρων πυροδότησαν την δημιουργία της Κοινότητας με την Συνθήκη της Ρώμης1. Από τότε η πολιτική διαχείρισης των συνόρων της ΕΕ έχει προσαρμοστεί πολλές φορές στις ανάγκες των κρατών μελών για την προστασία των Ευρωπαίων πολιτών. Μια από τις μεγαλύτερες κρίσεις που χρειάστηκε να αντιμετωπίσουν οι διαμορφωτές αυτής της πολιτικής ήταν η άφιξη προσφυγικών κυμάτων και παράτυπων μεταναστών ήδη από το 2015 αλλά και η πρωτόγνωρη πανδημία Covid-19 που επέβαλαν δραστικά μέτρα για την ασφάλεια των εξωτερικών συνόρων. Πολύτιμος αρωγός σε αυτό το έργο αποτελεί o FRONTEX, ένας από τους μεγαλύτερους οργανισμούς της ΕΕ, ο οποίος συστάθηκε για να συντονίσει την εύρυθμη διαχείριση των συνόρων κυρίως μέσω της αποστολής πρόσθετων εμπειρογνωμόνων, τεχνικού εξοπλισμού, την γρήγορη ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών, καθώς ο τακτικός έλεγχος των συνόρων παραμένει μια αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.
Το πρώτο βήμα για την δημιουργία του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης έγινε με την δημιουργία του Χώρου Σένγκεν το 1995. Ο χώρος αυτός δημιουργήθηκε αρχικά από 5 μέλη της ΕΟΚ και αργότερα μετατράπηκε σε διεθνή συμφωνία, η οποία ενσωματώθηκε στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη με την Συνθήκη του Άμστερνταμ με στόχο την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων. Προκειμένου να διατηρηθεί η ισορροπία μεταξύ ελευθερίας και ασφάλειας το οικοδόμημα αυτό υποστηρίζεται από τους κανόνες που αφορούν την διέλευση των εξωτερικών συνόρων και τους όρους προσωρινής επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα.
Σήμερα ο χώρος αυτός περιλαμβάνει 26 ευρωπαϊκές χώρες που μοιράζονται κοινούς κανόνες που διέπουν τις μετακινήσεις πολιτών τρίτων χωρών, τις βίζες και τις διαδικασίες σχετικά με τη λήψη ασύλου, κι άλλων ειδών προστασίας. Επομένως, μία από τις σημαντικότερες υποχρεώσεις των κρατών είναι ο συστηματικός έλεγχος με την χρήση του συστήματος πληροφορίων Σένγκεν (SIS II), Eurosur και άλλες βάσεις δεδομένων όπως της Ιντερπόλ. Η πλήρης καταγραφή των ταξιδιωτών θα ολοκληρωθεί από το 2023 από το Ευρωπαϊκό Σύστημα Πληροφοριών και Εξουσιοδότησης Ταξιδιών. Ο σκοπός της δημιουργίας αυτού του συστήματος ήταν να βελτιωθεί η ασφάλεια των κρατών μελών της ΕΕ εντός της περιοχής Σένγκεν με τη συλλογή δεδομένων για ταξιδιώτες που επισκέπτονται την ΕΕ χωρίς Visa. Τον πυρήνα αυτό συμπληρώνει ο μηχανισμός αξιολόγησης Σένγκεν, ο οποίος δίνει ιδιαίτερη έμφαση στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ο δεύτερος πυλώνας της πολιτικής διαχείρισης των συνόρων είναι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας. Δεν διαθέτουν όλα τα κράτη ένα τέτοιο ταμείο, καθώς δεν επηρεάζονται εξίσου από τις διασυνοριακές μετακινήσεις. Από την δική της πλευρά η ΕΕ στην προσπάθεια της να υποστηρίξει το έργο των κρατών παρέχει κονδύλια με σκοπό να αντισταθμίσει τις δαπάνες των κρατών μελών των οποίων τα εξωτερικά σύνορα αποτελούν και σύνορα της ΕΕ.
Ο τρίτος και τελευταίος πυλώνας είναι ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής /Frontex2. Ο Frontex έχει ως έργο να παρακολουθεί στενά τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ και να συνεργάζεται με τα κράτη μέλη για τον έγκαιρο εντοπισμό και την αντιμετώπιση ενδεχόμενων απειλών για την ασφάλεια ων συνόρων της ΕΕ. Πιο συγκεκριμένα, ο Frontex οργανώνει κοινές επιχειρήσεις και γρήγορες επεμβάσεις για να βοηθήσει τα Κράτη Μέλη να προστατέψουν τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Μια από τις πιο συχνές επιχειρήσεις του Frontex είναι η παροχή βοήθειας σε καταστάσεις έκτακτης ανθρωπιστικής ανάγκης, όπως η διάσωση προσφύγων και μεταναστών από την θάλασσα. Επιπλέον, ο Frontex έχει τη δυνατότητα να διεξάγει επιχειρήσει στο έδαφος χωρών που δεν είναι Μέλη της ΕΕ αλλά γειτνιάζουν με αυτή. Η δυνατότητα αυτή παρέχετε σε περιπτώσεις μεταναστευτικής πίεσης μέσω ειδικών συμφωνιών μεταξύ της ΕΕ και της τρίτης χώρας.
Η συμφωνία με το Μαυροβούνιο3 αποτελεί ένα σημαντικό παράδειγμα συνεργασίας στον τομέα της διαχείρισης των συνόρων. Στόχος της συμφωνίας αυτής είναι να επιτρέψει στον Frontex να συντονίσει την επιχειρησιακή συνεργασία μεταξύ των Κρατών Μελών και του Μαυροβουνίου για την από κοινού διαχείριση των συνόρων. Επιπλέον ο Frontex θα μπορεί να διεξάγει κοινές επιχειρήσεις και να αναπτύσσει ομάδες στις περιοχές του Μαυροβουνίου που συνορεύουν με την ΕΕ. Οι δραστηριότητες αυτές θα αποσκοπούν στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, του διασυνοριακού εγκλήματος και κυρίως της αιφνίδιας αλλαγής των μεταναστευτικών ροών.
Παράλληλα ο οργανισμός παρακολουθεί την κατάσταση στα σύνορα και διενεργεί αξιολογήσεις αναφορικά με την τρωτότητα των συνόρων και την ετοιμότητα των Κρατών Μελών να αντιμετωπίζουν σοβαρές προκλήσεις, όπως οι μεταναστευτικές πιέσεις. Στην πραγματικότητα, οι μεταναστευτικές πιέσεις αποτέλεσαν και τον λόγο ενίσχυσης των δυνατοτήτων του Οργανισμού, γιατί καθώς ο αριθμός των μεταναστών αυξάνεται ο Frontex υποστηρίζει τα Κράτη Μέλη στον έλεγχο, τη ταυτοποίησή τους και την παροχή των αναγκαίων πληροφορίων αναφορικά με την παροχή ασύλου. Ωστόσο οι εθνικές αρχές και όχι ο Frontex αποφασίζουν για το καθεστώς και τα δικαιώματα των ατόμων που καταφθάνουν στην Ευρώπη. Ακόμα και στο τελικό στάδιο της αναγκαστικής επιστροφής των ατόμων που δεν κατάφεραν να νομιμοποιήσουν την διαμονή τους, οι εθνικές αρχές τους παρέχουν τα αναγκαία ταξιδιωτικά έγγραφα.
Εκείνο που έχει ιδιαίτερη σημασία λοιπόν είναι η λειτουργία του Οργανισμού, καθώς αυτός λειτουργεί σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας και με την επιφύλαξη των ευθυνών των κρατών μελών όσον αφορά την τήρηση του νόμου, της τάξης, της εσωτερικής ασφάλειας και της άμυνας. Η παραπάνω αρχή όπως και η ποιότητα της παρεχόμενης βοήθειας υπήρξαν σημείο αναφοράς και στην τελευταία τροποποίηση της εντολής του Frontex με τον κανονισμό 2019/18964. Στον κανονισμό αυτό προβλέπεται μια ισχυρότερη εντολή για τον Οργανισμό ξεκινώντας με την δημιουργία ενός μόνιμου σώματος, το οποίο θα φτάσει να αποτελείται από 10.000 προσωπικό. Η προσθήκη αυτή θα συμβάλει σημαντικά στην ικανότητα ταχείας αντίδρασης του Οργανισμού για την αντιμετώπιση μελλοντικών κρίσεων. Τονίζεται επιπλέον πως θα πρέπει να αναπτυχθούν ελάχιστα κοινά πρότυπα για την επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων. Στην ανάπτυξη αυτών των προτύπων θα συμβάλει και ο Frontex σε συνεργασία με τα αρμόδια εθνικά όργανα και την Επιτροπή, λαμβάνοντας υπόψη τις γεωγραφικές ιδιαιτερότητες και το εθνικό δίκαιο. Προβλέπεται ακόμα η δημιουργία τεχνικών προτύπων για τα πληροφοριακά συστήματα και τις εφαρμογές σε ολόκληρη την Ε.Ε.
Τα διευρυμένα αυτά καθήκοντα και οι αρμοδιότητες του Οργανισμού θα πρέπει να εξισορροπηθούν με ενισχυμένες διασφαλίσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων και αυξημένη λογοδοσία, ιδίως όσον αφορά την άσκηση των εκτελεστικών εξουσιών από το μόνιμο προσωπικό. Στην πράξη η υποχρέωση σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων έχει σταδιακά αυξήσει την παρουσία της και στα κείμενα που αποτελούν την νομική βάση του Οργανισμού. Το 2004 μόνο το άρθρο 22 αναφερόταν στον Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ. Αντίθετα η αναθεώρηση του 2011 προέβλεπε την ανάπτυξη μιας μακροπρόθεσμης και συνολικής ευρωπαϊκής πολιτικής με βάση τα ανθρώπινα δικαιώματα. Επιπλέον, εισήγαγε την υποχρέωση του Frontex να αναπτύξει μια στρατηγική για τα θεμελιώδη δικαιώματα, κώδικα δεοντολογίας, καθώς και την ανάπτυξη ενός συμβουλευτικού φόρουμ, το οποίο θα συνεργάζεται μαζί με τον αντίστοιχο υπεύθυνο θεμελιωδών δικαιωμάτων. Επίσης, το κείμενο προέβλεπε την συνεργασία με τον Οργανισμό θεμελιωδών δικαιωμάτων (FRA).
Η επόμενη αναθεώρηση έγινε το 2016, στην οποία γίνεται ξανά αναφορά στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, αναδεικνύοντας τις δυσκολίες και την σύγχυση που αντιμετωπίζει ο Οργανισμός σε σχέση μα τα ανθρώπινα δικαιώματα. Η έκθεση του 2019 επιβεβαίωσε αυτή την δυσκολία, στην οποία ο Υπεύθυνος Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και το Συμβουλευτικό Φόρουμ συμπέραναν πως οι μηχανισμοί προστασίας όπως ο μηχανισμός καταγγελίας, καθώς και η ενσωμάτωση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην εκπαίδευση του προσωπικού δεν ήταν αρκετά. Το ίδιο συμπέραναν και για τις επιχειρήσεις επιστροφής σε λιγότερο βαθμό όμως, εξαιτίας του υφιστάμενου καθεστώτος επιτήρησης των επιχειρήσεων επιστροφής από φορείς προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Κατά συνέπεια στη νέα αναθεώρηση το 2019, τα αυξημένα καθήκοντα του Οργανισμού πρέπει να εξισορροπηθούν με την ενίσχυση της λογοδοσίας και των διασφαλίσεων για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Ωστόσο είναι προφανές πως υπάρχει ένα κενό στην εφαρμογή των αναθεωρήσεων, μιας και αυτή η νομική βάση στερείται αποτελεσματικότητας. Ένα παράδειγμα της αναποτελεσματικότητας είναι ο μηχανισμός καταγγελίας, καθώς δεν αποτελεί ανεξάρτητο και αποτελεσματικό ένδικο μέσο και γι’ αυτό τον λόγο δεν χρησιμοποιείται συχνά. Παρόλα αυτά σε ότι αφορά τις επιστροφές, η ατομική προστασία και η ανεξάρτητη παρακολούθηση αποτελούν ακόμα τις πρωταρχικές δεσμεύσεις της ΕΕ και των κρατών μελών. Συχνά όμως προβληματισμό δημιουργούν το δικαίωμα στην οικογενειακή ένωση και το βέλτιστο συμφέρον για το παιδί, υποχρεώσεις που περιπλέκουν το έργο τον εθνικών αρχών και του Frontex. Το γεγονός αυτό αποδεικνύεται από τις τρεις καταγγελίες, οι οποίες σχετίζονται με την επαναπροώθηση5.
Τέτοιες καταγγελίες προκάλεσαν τον έλεγχο του έργου του Οργανισμού από το OLAF6. Τα αποτελέσματα της έρευνας αυτής παρουσιάστηκαν στην Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και συντέλεσαν στην παραίτηση του εκτελεστικού διευθυντή της Frontex Fabrice Leggeri. Η έκθεση του OLAF διαπίστωσε πως ο εκτελεστικός διευθυντής δεν ακολουθούσε τις διαδικασίες, ήταν ανέντιμος με την ΕΕ και δεν διοικούσε σωστά το προσωπικό. Ο ίδιος ο Οργανισμός κατηγορείται ότι δεν απέτρεψε την παράνομη επιστροφή μεταναστών έξω από την ΕΕ, ενώ τα χερσαία και τα θαλάσσια σύνορα της Ελλάδος και της Τουρκίας βρέθηκαν στο επίκεντρο της έκθεσης. Ο Leggeri αναγνώρισε την σύγχυση του σχετικά με το αν ο ρόλος του ήταν να εμποδίζει την είσοδο των μεταναστών στην ΕΕ ή να επιβλέπει τη μεταχείριση των αιτούντων άσυλο από τις εθνικές αρχές. Συνέχισε λέγοντας πως μεταξύ της επιταγής να μην επιτρέπει την παράνομη είσοδο, της αρχή της μη επαναπροώθησης και της προστασία όσων ζητούν άσυλο, κανείς δεν του έδωσε την απάντηση πως να δράσει. Η Ελλάδα με την σειρά της αρνήθηκε οποιαδήποτε ενέργεια επαναπροώθησης στα boarder crossing points, καθώς δρα σεβόμενη το διεθνές δίκαιο, παρά τις πιέσεις που δέχθηκε ιδιαίτερα τον Φεβρουάριο του 2020 όταν η Τουρκία απείλησε να αναστείλει την ισχύ της Δήλωσης ΕΕ-Τουρκία, προκαλώντας αλυσιδωτές επιπτώσεις για την Ελλάδα. Η νέα εκτελεστική διευθύντρια συμπλήρωσε δηλώνοντας πως οποιαδήποτε ενέργεια στο Αιγαίο έγινε με βάση το ισχύον νομικό πλαίσιο, σύμφωνα με το οποίο οποιαδήποτε παράνομη είσοδος στην επικράτεια δεν γίνεται αποδεκτή, και πρότεινε την αυξημένη παρουσία του Frontex στην Ελλάδα ως μια λύση για τις αυξημένες ανησυχίες παραβίασης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων7.
Ωστόσο στην έκθεση δεν γίνεται αναφορά μόνο στην Ελλάδα, αλλά γίνεται αναφορά και στο περιστατικό όπου τέσσερα σκάφη με μετανάστες που εντοπίστηκαν στην ζώνη έρευνας και διάσωσης της Μάλτας μεταξύ 10 και 12 Απριλίου. Τα σκάφη αυτά πιθανώς ρυμουλκήθηκαν στην Ιταλία από τις αρχές της Μάλτας, ενώ άλλοι απωθήθηκαν στη Λιβύη. Οι αποκαλύψεις αυτές δημιούργησαν μεγάλες αντιδράσεις, μία από αυτές έρχεται από την front-lex μια μη κερδοσκοπική ομάδα νομικών που αμφισβητούν την μεταναστευτική πολιτική της ΕΕ8 και θα οδηγήσουν τον Frontex στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, με σκοπό ο Οργανισμός να συμμορφωθεί με το ευρωπαϊκό δίκαιο9. Η αντίδραση του Οργανισμού στις έντονες αντιδράσεις ήρθε με την δήλωση πως έλαβε σοβαρά υπόψιν την έκθεση και θα λάβει όλα τα απαραίτητα μέτρα για την αντιμετώπιση των παραλήψεων και την πραγματοποίηση αλλαγών προς το καλύτερο.
Το Συμβουλευτικό Φόρουμ ανταποκρίθηκε στο κάλεσμα θετικής αλλαγής και προτείνει αρχικά στο επίπεδο της ΕΕ, την ενίσχυση της συμμετοχής των οργανισμών προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων εντός του Frontex και την εντατικοποίηση της ενδοκοινοτικής συνεργασίας, η οποία με τη σειρά της περιλαμβάνει σημαντικό ρόλο για τον Οργανισμό Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ως τον αρμόδιο οργανισμό της ΕΕ στον τομέα αυτό. Σε διεθνές επίπεδο, η ενίσχυση της συνεργασίας με τον Διεθνή Οργανισμό για τους Πρόσφυγες και την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, μπορεί να λειτουργήσει ως πρόσθετο δίχτυ ασφαλείας και δυνητικά εποπτείας όσον αφορά την τήρηση των διεθνών προτύπων για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Στον αντίποδα η Γερμανίδα ευρωβουλευτής Cornelia Ernst, αναδεικνύοντας την σύγχυση που επικρατεί και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, υποστηρίζει πως οι ενέργειες του Leggeri αποκάλυψαν τα σοβαρά διαρθρωτικά προβλήματα στον Frontex, κι επομένως η εμπλοκή του Οργανισμού σε παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων δεν θα σταματήσει επειδή έφυγε ο Διευθυντής. Η ίδια προτείνει την αναστολή κάθε επιχείρησης του Frontex στην Ελλάδα σύμφωνα με το άρθρο 46 του κανονισμού της.
Συμπερασματικά, ο κανονισμός του 2019 έχει ενισχύσει σημαντικά τον ρόλο των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στις επιχειρήσεις του Frontex, ωστόσο το ισχύον πλαίσιο προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων παραμένει ατελές, ιδίως λαμβάνοντας υπόψιν τον αδύναμο μηχανισμό καταγγελίας. Η θετική εξέλιξη που φέρνει ο κανονισμός του 2019 σε ότι αφορά το πλαίσιο προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων φαίνεται να αφορά κυρίως τον μηχανισμό παρακολούθησης, δεδομένου ότι η παρακολούθηση αποτελεί βασικό στοιχείο για την επίβλεψη και την εφαρμογή της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Επομένως είναι σημαντικό να εδραιωθεί στον οργανισμό η κουλτούρα προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, μέσω προγραμμάτων σπουδών που περιλαμβάνουν μαθήματα σχεδιασμένα ειδικά για αξιωματικούς επιτήρησης θαλάσσιων ή χερσαίων συνόρων ή για παρατηρητές αναγκαστικών επιστροφών και θα αυξάνουν την κατανόηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων επιτρέποντας στους αξιωματικούς να εντοπίζουν πιθανές παραβιάσεις. Ωστόσο, η υιοθέτηση της ανθρωπιστικής κουλτούρας είναι κάτι που παραμένει δύσκολο να προβλεφθεί καθώς ακόμη και αν αυξήθηκαν οι υποχρεώσεις για τα ανθρώπινα δικαιώματα ο Οργανισμός αποκτά ολοένα και ισχυρότερη θεσμική ανεξαρτησία. Σημαντική δικλίδα ασφαλείας ακόμα παραμένει η υποχρέωση αναστολής ή τερματισμού των επιχειρήσεων ή της χρηματοδότησης σε ένα κράτος μέλος ή ακύρωση της ανάπτυξης σε περίπτωση σοβαρών καταχρήσεων που συνδέονται με τις δραστηριότητές του οργανισμού.
ΠΗΓΕΣ
1.Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, (06/2022), Διαχείριση των Εξωτερικών συνόρων. Διαθέσιμο σε: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/el/sheet/.
2.Frontex, Who we are. Διαθέσιμο σε: https://frontex.europa.eu/about-frontex/who-we-are/origin-tasks/
3.Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, (7/10/2019), Διαχείριση των συνόρων, η ΕΕ υπογράφει συμφωνία με το Μαυροβούνιο για τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή. Διαθέσιμο σε: https://www.consilium.europa.eu/el/press/press-releases/2019/10/07/border-management-eu-signs-agreement-with-montenegro-on-european-border-and-coast-guard-cooperation/.
4.EUR-LEX,(14/11/2019),Regulation 2019/1896. Διαθέσιμο σε:EUR-Lex – 32019R1896 – EN – EUR-Lex (europa.eu)
5.Verfassungsblog, (7/2/2020), Frontex-a rising star of diclinig Europe. Διαθέσιμο σε: https://free–group.eu/2020/02/09/verfassungsblog–frontex–a–rising–star–of–declining–europe–frontex–and–the–duty–to–respect–and–protect–human–rights/.
6.OLAF,(2021), Final Report. Διαθέσιμο σε:Directorate_A_redacted-2.pdf (spiegel.de)
7.Le Monde, (29/4/2022), Frontex boss leggeri resigns from EU boarder control agency. Διαθέσιμο σε: https://www.lemonde.fr/en/international/article/2022/04/29/frontex–boss–leggeri–resigns–from–eu–border–control–agency_
8.FRONT-LEX, (4/2022), Case vs Frontex, Disclosing the OLAF Report | front-LEX
9.The Guardian, (29/4/2022), Head of the EU boarder agency Frontex resigns amid criticisms. Διαθέσιμο σε: Head of EU border agency Frontex resigns amid criticisms | European Union | The Guardian