Γράφει ο Κυριάκος Αλέξιος Εφραίμ Γατουρζίδης
Εισαγωγή
Κάθε έννομη τάξη διαπνέεται από μια θεμελιώδη αρχή, αυτή του κράτους δικαίου. Πρόκειται για μία πολυσχιδή αρχή η οποία συμβάλλει στην εύρυθμη λειτουργία κάθε κοινωνίας. Σε εθνικό επίπεδο είναι αποδεκτή άνευ ετέρου τόσο η ύπαρξή της όσο και η σπουδαιότητά της· σε επίπεδο όμως Ευρωπαϊκής Ένωσης, η εν λόγω αρχή αναδύθηκε σταδιακά και μεθοδικά στην επιφάνεια του ευρωπαϊκού «συνταγματισμού». Είναι προφανές, μεταξύ άλλων, ότι θα προκαλούσε την αντίδραση πολλών θεωρητικών και όχι μόνο, η χρήση του όρου «κράτος δικαίου» στο πλαίσιο μιας ένωσης κρατών, την ΕΕ, η οποία αναμφίβολα δεν μπορεί να θεωρηθεί «κράτος».
Η ένταξη της αρχής
Στις ιδρυτικές συνθήκες απουσίαζε κάποια ρητή αναφορά στην εν λόγω αρχή· μολαταύτα πτυχές της αρχής του κράτους δικαίου εμφανίζονταν σε διατάξεις όπως το άρθρο 164 ΣυνθΕΟΚ βάσει του οποίου «το δικαστήριο εξασφαλίζει την τήρηση του δικαίου…». Κάθε νομοθετικό μέτρο, μάλιστα, είναι απαραίτητο να στηρίζεται σε μια νομική βάση, γεγονός που αποδεικνύει τον σεβασμό στην αρχή του κράτους δικαίου εκ μέρους των Κοινοτήτων. Εξάλλου, η λογική των κοινοτήτων συνίστατο στην «δια του δικαίου ολοκλήρωση», οπότε η συγκεκριμένη αρχή εκτός των άλλων θα συνέβαλε στην επίτευξη του απώτερου στόχου των Κοινοτήτων, ο οποίος ήταν ασφαλώς η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.
Το 1986, το -τότε- ΔΕΚ, το οποίο, ως συνήθως, προηγήθηκε χρονολογικά του ευρωπαϊκού νομοθέτη στην χρήση καινοτόμων εννοιών, στην υπόθεση των «Πρασίνων» ανέφερε μεταξύ άλλων πως η ΕΟΚ είναι «κοινότητα δικαίου» συμπληρώνοντας πως ουδείς ανεξαιρέτως διαφεύγει του ευρωπαϊκού δικαστικού ελέγχου. Φαίνεται, εν ολίγοις, πως ακολούθησε μια μέση λύση αποφεύγοντας να θίξει τις προσανατολισμένες προς το «έθνος» ιδεολογίες των νέων ευρωπαίων πολιτών, χρησιμοποιώντας τον κλασικό όρο «κράτος δικαίου». Πάντως, αναφερόμενο το ΔΕΚ στην αρχή, την ερμήνευσε stricto sensu, αναφερόμενο στη νομιμότητα και αποτελεσματικότητα των δικαστηρίων.
Το 1992 εισήχθη η εν λόγω αρχή στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ ενώ πέντε χρόνια μετά, η Συνθήκη του Άμστερνταμ εισήγαγε νέες διατάξεις, όπως το άρθρο 7 ΣΕΕ για επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασης των αρχών της Ένωσης, που συνέπλεαν με την βασική αρχή του κράτους δικαίου. Πάντως, το 2009, η Συνθήκη της Λισαβόνας, δίχως άλλο ανήγαγε την εν λόγω αρχή σε αξία στο άρθρο 2 ΣΕΕ, υποδηλώνοντας εμμέσως ότι ανήκει στον πυρήνα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Χαρακτηριστικά της αρχής
Η αρχή αυτή εμφανίζεται ως οργανωτικό πρότυπο κάθε δημοκρατικής κοινωνίας. Εντεταγμένη, πλέον, στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη, απέκτησε έναν οιονεί υπερσυνταγματικό χαρακτήρα με κάθε περαιτέρω κανόνα δικαίου να υπόκειται στον έλεγχο αυτής της αρχής. Το δικαστήριο ερμηνεύοντάς την θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις κοινές αντιλήψεις των κρατών μελών με σεβασμό προς τις συνταγματικές τους παραδόσεις, που εν τέλει, αποτέλεσαν τη βάση για να δημιουργηθεί η Ένωση.
Η αρχή του κράτους δικαίου παραμένει μια αρχή που δεν έχει προσδιορισθεί πλήρως. Αυτό της επιτρέπει να εξελίσσεται και να αναδιαμορφώνεται προσαρμοζόμενη στις απαιτήσεις κάθε εποχής, χαρακτηριζόμενη από μία δυναμικότητα η οποία δεν εξαντλείται σε μια γραμματική ερμηνεία των κειμένων των Συνθηκών.
Ουσιαστικά η αρχή πρότερο στόχο έχει την προστασία των πολιτών από κάθε πιθανή κατάχρηση εξουσίας, κάθε αυθαίρετη δυσμενή πολιτική απόφαση. Έτσι, καθίσταται δυσχερής η εμφάνιση ή διαιώνιση πολιτικών αυθαιρεσιών εντός κρατών μελών της ΕΕ.
Χαρακτήρας της αρχής
Η αρχή του κράτους δικαίου χαρακτηρίζεται, κατά κοινή ομολογία, ως θεμελιώδης, έτσι που να συνδέεται άρρηκτα με επιμέρους αρχές, όπως την αρχή της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, και τυχόν παραβίαση αυτής να σημαίνει αυτομάτως και παραβίαση όλων των υπολοίπων αρχών, και αντίστροφα.
Παρουσιάζει, επίσης, έναν καθολικό χαρακτήρα. Δεσμεύει κάθε θεσμικό όργανο της Ένωσης αλλά και όλα τα κράτη μέλη. Εκτός αυτού έχει και μια οριζόντια διάσταση. Αυτό φαίνεται στην υπόθεση «Gestoras Pro Amnistia» όπου τονίσθηκε ότι η εν λόγω αρχή διαθέτει μια διάσταση τόσο εσωτερική όσο και εξωτερική, ενώ πρέπει να σημειωθεί ότι περιλαμβάνεται και στους στόχους της εξωτερικής δράσης της ένωσης. Συνεπώς, πρόκειται για μια «εξαγώγιμη αξία».
Μπορεί η αρχή του κράτους δικαίου να μην υπόκειται άμεσα σε δικαστικό έλεγχο διότι, όπως αναφέρθηκε, δεν είναι δυνατό να είναι πλήρως προσδιορισμένη. Ελέγχεται, όμως, έμμεσα μέσα από την παρακολούθηση της τήρησης των υποκείμενων σε αυτή, αρχών. Η ουσιαστική, πέραν της τυπικής, έκφανση της αρχής του κράτους δικαίου έγινε κατανοητή όταν στην υπόθεση «Kadi» υπογραμμίσθηκε ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα πρέπει να αποτελεί κριτήριο για τον έλεγχο της ορθότητας των εκάστοτε κοινοτικών πράξεων.
Διασφάλιση της αρχής
Χωρίς έναν πραγματικό δικαστικό έλεγχο οποιοδήποτε, όσο άρτιο θεωρητικά και αν είναι, νομικό σύστημα αποτυγχάνει. Έτσι, η πρακτική των κρατών μελών ελέγχεται δικαστικά εάν παρατηρηθεί τυχόν παραβίαση των υποχρεώσεών τους βάσει της προβλεπόμενης στα άρθρα 258-260 ΣΛΕΕ διαδικασίας. Η τελευταία εκκινείται είτε από το ΔΕΕ είτε από οποιοδήποτε κράτος μέλος της ΕΕ και ολοκληρώνεται, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης του καταδικασθέντος κράτους με την απόφαση του δικαστηρίου, με την επιβολή προστίμου. Όμως, δεν ήταν εύκολο να γίνει αποδεκτή επίκληση του άρθρου 2 ΣΕΕ αυτοτελώς, και κατά συνέπεια, οποιοδήποτε εγερθέν ζήτημα αντιμετωπίστηκε με δεξιοτεχνία από το ΔΕΕ με μια «κατά περίπτωση προσέγγιση» στην οποία την λύση έδινε συμπληρωματικά κάποιο έτερο άρθρο των Συνθηκών.
Στο άρθρο 7 ΣΕΕ προβλέπεται, επίσης, αρχικά ένας προληπτικός μηχανισμός, σε πολιτικό επίπεδο, σε περίπτωση υπάρξεως σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ. Να σημειωθεί, ότι σε αυτή την περίπτωση τελικώς γίνονται συστάσεις προς το προσβάλλον τις αξίες κράτος μέλος. Το ίδιο άρθρο στη δεύτερη παράγραφο εμπεριέχει και τον αντίστοιχο κατασταλτικό μηχανισμό. Αυτός, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης του κράτους μέλους, οδηγεί στην αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων, χωρίς, ωστόσο, να προβλέπεται ως ενδεχόμενο και η αποπομπή του κράτους από την Ένωση.
Αναφορικά με το ζήτημα της αποπομπής έχει προταθεί, μεταξύ άλλων, να καθιερωθεί ως ενδεχόμενη λύση, ώστε το άρθρο 7 ΣΕΕ με την σειρά του να συνιστά το τελευταίο ανάχωμα πριν την ύστατη λύση και όχι την ύστατη λύση καθευατή.
Άλλη λύση μέσω της οποίας θα επιδιωκόταν η διασφάλιση της αρχής του κράτους δικαίου, θα ήταν η δυνατότητα αυτοτελούς επίκλησης του άρθρου 2 ΣΕΕ βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, εφόσον θα υπήρχαν τα απαραίτητα αποδεικτικά στοιχεία που θα δικαιολογούσαν μία τέτοια ενέργεια.
Μία ακόμα λύση που έχει προταθεί είναι η εφαρμογή μιας αντίστροφης “Solagne” βάσει της οποίας ενώ το ΔΕΕ παρεμβαίνει στις εθνικές νομοθεσίες προκειμένου να διασφαλιστούν οι ευρωπαϊκές αξίες, τώρα τα κράτη θα αναλάβουν έναν αντίστοιχο και αντίστροφο ρόλο, ελέγχοντας μέσω, επί παραδείγματι προδικαστικών παραπομπών, το ευρωπαϊκό γίγνεσθαι.
Άλλη σκέψη ήταν να χρησιμοποιηθεί η εμπειρία της Επιτροπής της Βενετίας, που έχει συμβουλευτικό ρόλο στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης, ιδρύοντας στους κόλπους της Ένωσης μια ξεχωριστή Επιτροπή η οποία θα έθετε ως στόχο τη διασφάλιση της αρχής του κράτους δικαίου συμβουλευόμενη την Επιτροπή της Βενετίας. Επειδή αυτό φάνηκε να περιπλέκει τα πράγματα, προτάθηκε ως ιδέα να ιδρυθεί μια νέα ανεξάρτητη Επιτροπή της Κοπεγχάγης που θα λειτουργούσε ως θεματοφύλακας των ευρωπαϊκών αξιών, κάνοντας συστάσεις όταν απαιτείται.
Άλλη, τελείως διαφορετική προσέγγιση, θέλει τα κράτη μέλη ως ανεξάρτητες οντότητες να αξιολογούνται μεταξύ τους και να επιβάλλουν σε διμερές επίπεδο κυρώσεις όταν το κρίνουν ορθό.
Τέλος, μια νέα διαδικασία, ονόματι «νέο πλαίσιο» προτάθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η οποία ουσιαστικά προϋποθέτει καλή συνεργασία των θεσμικών οργάνων με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, και καλή πίστη ώστε να είναι λυσιτελή τα επί μέρους στάδια της διαδικασίας αυτής. Αν συστάσεις, γνωμοδοτήσεις και προτάσεις δεν συμβάλλουν στη επίτευξη του επιθυμητού αποτελέσματος, ενεργοποιείται η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ. Η νέα ρύθμιση προέκυψε ύστερα από την πρόσφατη κατάφορη παραβίαση των ευρωπαϊκών αξιών από κράτη όπως η Πολωνία και η Ουγγαρία.
Διαφαίνεται, πως κάθε λύση ενέχει αναπόδραστα και ορισμένα μειονεκτήματα, πιο συνήθη εκ των οποίων είναι η ανάγκη αναθεώρησης των Συνθηκών ή η καλή πίστη των μερών τα οποία καλούνται να συνεργαστούν μεταξύ τους.
Συμπέρασμα
Η αρχή του κράτους δικαίου είναι απαραίτητο στοιχείο κάθε δημοκρατικής κοινωνίας. Στην Ένωση αν και κάπως δειλά αρχικά, πλέον υφίσταται αναμφίβολα ως αρχή-αξία η οποία υπερτερεί έναντι οποιασδήποτε άλλης, καθιστώντας την Ένωση μια βαθιά ανθρωπιστική συμμαχία σε οικονομικοπολιτικό και κοινωνικό επίπεδο. Προκειμένου όμως, να διασφαλιστεί η ιδιαιτερότητα της εδώ εξεταζόμενης αρχής, είναι απαραίτητο να επινοηθούν και να χρησιμοποιηθούν τα κατάλληλα νομικά κατασκευάσματα τα οποία θα συμβάλλουν σε σημαντικό βαθμό στην επίτευξη αυτού του στόχου.
Πηγές
Μ.Δ. Χρυσομάλλης, Η αρχή του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018, Νομική Βιβλιοθήκη
Α. Μεταξάς, Σκέψεις για την ποιοτική ιδιαιτερότητα της ενωσιακής έννομης τάξης, 2016, Σάκκουλας ΑΕ
Μ. Περάκης, Η δικαστική προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, 2015, Νομική Βιβλιοθήκη
Δ. Τσάτσος, Η ευρωπαϊκή συμπολιτεία, 2007, Λιβάνη
K.J. Alter, Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an International Rule of Law in Europe, 2003, Oxford University Press