Loading...
Κλιματική Αλλαγή, Περιβαλλοντολογικά Προβλήματα και Δίκαιο Ενέργειας

Η αναποτελεσματικότητα της διεθνούς κλιματικής πολιτικής στην προστασία του κλίματος

Γράφει η Βάσια Δαλιάνη

Η μάχη της ανθρωπότητας ενάντια στην ανθρωπογενή κλιματική αλλαγή τυπικά ξεκίνησε κατά τη δεκαετία του 1970, όταν και κατέστη σαφές πως οι υπέρμετρες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου αυξάνουν τη μέση θερμοκρασία του πλανήτη και προκαλούν σοβαρά περιβαλλοντικά προβλήματα. Έκτοτε, έχουν γίνει πολλές διασκέψεις και διαπραγματεύσεις, έχουν υπογραφεί πολλές συμφωνίες και κανονισμοί για να αντιμετωπιστούν τα παραπάνω, ωστόσο δεν φαίνεται να υπάρχει κάποια βελτίωση· η στάθμη των ωκεανών ανεβαίνει, τα ακραία καιρικά φαινόμενα γίνονται όλο και συχνότερα, ενώ τα ποσοστά αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα αυξάνονται κατακόρυφα, όπως και η θερμοκρασία της. Εύλογα, λοιπόν, συνάγει κανείς ότι οι προσπάθειες των τελευταίων πενήντα περίπου ετών δεν έχουν αποφέρει καρπούς. Η παρούσα ανάλυση στοχεύει στην αξιολόγηση των σημαντικότερων διαπραγματεύσεων των τελευταίων πενήντα χρόνων, καθώς επίσης και των συμφωνιών που έχουν προκύψει από αυτές, με βάση τα επί της ουσίας αποτελέσματά τους και αναδεικνύοντας τα δυνατά σημεία και τις αδυναμίες τους.

Η Σύμβαση της Βιέννης για την προστασία της στοιβάδας του όζοντος (1985) και το Πρωτόκολλο του Μόντρεαλ για τις ουσίες που καταστρέφουν τη στοιβάδα του όζοντος (1987) αποτελούν δύο συμφωνίες-πλαίσια που χάραξαν τον δρόμο για τη συνεργασία σε διεθνές επίπεδο αναφορικά με τα περιβαλλοντικά προβλήματα. Υπογράφηκαν από κάθε κράτος του ΟΗΕ, κάτι που οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στον τρόπο διαμόρφωσης της Σύμβασης και του Πρωτοκόλλου, με αρκετά ισχυρά οικονομικά κίνητρα τα οποία ωθούσαν το κάθε κράτος να τα υπογράψει. Συνάμα, υπήρχε ένα αρκετά μεγάλο χρονικό περιθώριο για την εφαρμογή των μέτρων. Ένα άλλο σημαντικό στοιχείο που συνέβαλε στην επιτυχία αυτών των συμφωνιών ήταν αυτό της αυτοεπιβολής, που σημαίνει ότι η υπογραφή των συμβαλλόμενων επαρκούσε για να τεθούν σε ισχύ, χωρίς να απαιτείται η επιβολή τους από κάποια τρίτη/εξωτερική αρχή. Το Πρωτόκολλο του Μόντρεαλ κατόρθωσε τον περιορισμό της παραγωγής και χρήσης ουσιών που καταστρέφουν την στοιβάδα του όζοντος κατά 99%. Η τρύπα του όζοντος στην στρατόσφαιρα της Ανταρκτικής δεν έχει μειωθεί έκτοτε, όμως έχει σταματήσει να αυξάνεται σε μέγεθος, κάτι που αναμφίβολα οφείλεται στη Σύμβαση της Βιέννης και στο Πρωτόκολλο του Μόντρεαλ.

Ο επόμενος μεγάλος σταθμός στο πλαίσιο της διεθνούς κλιματικής πολιτικής ήταν η Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την Κλιματική Αλλαγή (UNFCCC). Πρόκειται για το θεμέλιό της, το οποίο διαμόρφωσε τον τρόπο διεξαγωγής των μετέπειτα διαπραγματεύσεων μέσω της ίδρυσης ενός σημαντικού φορέα λήψης αποφάσεων, της Διάσκεψης των Μερών (Conference of the Parties – COP). Στόχος της ήταν η σταθεροποίηση των ποσοστών αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα σε επίπεδα που θα απέτρεπαν την επικίνδυνη ανθρώπινη παρέμβαση στο κλίμα. Τέθηκε σε ισχύ το 1994 και επικυρώθηκε από 198 κράτη. Παρόλο που η Σύμβαση αποτελεί ένα μεγάλο κατόρθωμα από την άποψη ότι κατέστη εφικτή η συνεργασία τόσου μεγάλου αριθμού ανεπτυγμένων και αναπτυσσόμενων κρατών σε διεθνές επίπεδο, τα αποτελέσματά της επί της ουσίας είναι ανύπαρκτα. Τα τελευταία 30 σχεδόν χρόνια που είναι σε ισχύ η Σύμβαση, τα ποσοστά αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα όχι μόνο δεν έχουν σταθεροποιηθεί, αλλά αντίθετα συνεχίζουν να αυξάνονται ραγδαία, καταρρίπτοντας το ένα ρεκόρ μετά το άλλο. Ενδεικτικά, οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα έχουν αυξηθεί κατά 60% σε σχέση με το 1994 και κατά 396.924,10% περισσότερο σε σχέση με τα προβιομηχανικά επίπεδα, ενώ η αύξηση αυτή οφείλεται σχεδόν αποκλειστικά στη βιομηχανία ορυκτών καυσίμων και στη βιομηχανική δραστηριότητα γενικότερα (Our World in Data, 2021).

Η δημιουργία των COP ως φορέα του ΟΗΕ για τις διαπραγματεύσεις σχετικά με την κλιματική αλλαγή αποτέλεσε ένα σημαντικό βήμα για την καλύτερη οργάνωση των διαπραγματεύσεων και της συνεργασίας των 197 κρατών που επικύρωσαν την Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την Κλιματική Αλλαγή. Κάθε χρόνο σχεδόν, από το 1995 μέχρι σήμερα, διοργανώνεται μία COP, στοχεύοντας στη λήψη μέτρων και αποφάσεων και στην προσαρμογή των διεθνών στρατηγικών για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, ανάλογα με τα νέα δεδομένα και τις ανάγκες που προκύπτουν. Ο μεγάλος αριθμός συμβαλλόμενων μερών και τα αντικρουόμενα οικονομικά συμφέροντα αναπόφευκτα οδηγούν σε μακροσκελείς διαπραγματεύσεις, οι οποίες πολλές φορές δεν έχουν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα όσον αφορά στη λήψη αποφάσεων και τη συγκρότηση συμφωνιών.

Το Πρωτόκολλο του Κιότο αποτελεί μια τέτοια περίπτωση μακροσκελών διαπραγματεύσεων που όμως απέτυχαν να εξασφαλίσουν την επαρκή κινητοποίηση των κρατών. Υπογράφηκε το 1997 και τέθηκε σε ισχύ οχτώ χρόνια αργότερα, το 2005. Οι απόψεις διίστανται όσον αφορά στο αν ήταν επιτυχές το Πρωτόκολλο. Από τη μια πλευρά, ειδικοί έχουν υποστηρίξει ότι επρόκειτο για ένα πολύ σημαντικό βήμα στην επίτευξη της συνεργασίας σε διεθνές επίπεδο και στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, δεδομένου ότι αποτέλεσε την πρώτη νομικά δεσμευτική κλιματική συμφωνία. Ο στόχος που τέθηκε ήταν η μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα κι άλλων αερίων του θερμοκηπίου κατά 5,2% σε σχέση με το 1990, στο χρονικό διάστημα από το 2008 έως το 2012, και δέσμευε 38 ανεπτυγμένα και εκβιομηχανισμένα κράτη στο πλαίσιο του διεθνούς δικαίου. Ωστόσο, οι ΗΠΑ και ο Καναδάς αποχώρησαν από την συμφωνία το 2001 και το 2011 αντίστοιχα, κάτι που θεωρήθηκε από πολλούς ως μια αποτυχία του Πρωτοκόλλου, δεδομένου ότι και οι δύο αυτές χώρες εκπέμπουν υψηλά ποσά αερίων του θερμοκηπίου. Ταυτόχρονα, το Πρωτόκολλο δεν δέσμευε αναπτυσσόμενες χώρες με υψηλά ποσοστά εκπομπών, όπως η Κίνα, η Ινδία και η Ινδονησία. Συνεπώς, παρόλο που τα υπόλοιπα ανεπτυγμένα κράτη κατόρθωσαν να μειώσουν σημαντικά τις εκπομπές τους (-20% σε σχέση με το 1990, σχεδόν τετραπλάσιο ποσοστό από το ποσοστό-στόχο), οι παγκόσμιες εκπομπές έχουν αυξηθεί έκτοτε κατά 38%, με αποτέλεσμα το συνολικό αποτέλεσμα να είναι αρνητικό. Και πάλι όμως, τα επίπεδα ρύπανσης και υπερθέρμανσης είναι τόσο υψηλά, που μια μείωση της τάξης του 5,2% μέσα σε λίγα χρόνια δεν θα ήταν μεγάλη αλλαγή. Επιπλέον, το Πρωτόκολλο του Κιότο δέσμευε κράτη τα οποία ευθύνονταν μονάχα για το ένα τέταρτο των εκπομπών, με αποτέλεσμα η όποια μείωση να μην επηρεάζει σημαντικά τα συνολικά επίπεδα.

Ακολούθησαν οι διαπραγματεύσεις στην Κοπεγχάγη το 2009, οι οποίες δεν ήταν ιδιαίτερα επιτυχείς, διότι δεν κατέστη δυνατή η υπογραφή μιας νέας, δεσμευτικής συμφωνία για την μείωση των ρύπων, που ήταν και ο σκοπός των διαπραγματεύσεων. Το αποτέλεσμα ήταν μια πολιτική συμφωνία, στην οποία αναγράφονταν οι δεσμεύσεις του κάθε κράτους, τονιζόταν η ανάγκη μείωσης των ρύπων και αναγνωριζόταν η ανάγκη περιορισμού της αύξησης της μέσης θερμοκρασίας της γης, μεταξύ άλλων. Το μεγαλύτερο πρόβλημα που προέκυψε και λειτούργησε ως τροχοπέδη για την δημιουργία μιας δεσμευτικής συμφωνίας ήταν οι διαφωνίες και η σύγκρουση συμφερόντων μεταξύ αναπτυσσόμενων και ανεπτυγμένων κρατών αναφορικά με την υποχρέωσή τους να μειώσουν τους ρύπους τους και την ιστορική τους ευθύνη για την ανθρωπογενή κλιματική αλλαγή.

Οι μετέπειτα διαπραγματεύσεις στο Κανκούν επιχείρησαν να επισημοποιήσουν τους στόχους και τις δεσμεύσεις που διαμορφώθηκαν στο πλαίσιο της Συμφωνίας της Κοπεγχάγης. Επιπλέον, ιδρύθηκε το Πράσινο Ταμείο για το Κλίμα (Green Climate Fund), με στόχο την οικονομική ενίσχυση αναπτυσσόμενων χωρών για την προστασία τους από τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και την προσαρμογή τους σε αυτή. Πολλά αναπτυσσόμενα κράτη που πλήττονται σοβαρά από την κλιματική αλλαγή βασίζονται στο Ταμείο για την εισροή κεφαλαίων που θα τα βοηθήσουν να διαχειριστούν τις επιπτώσεις της. Τα κεφάλαια αυτά προέρχονται κυρίως από ανεπτυγμένες χώρες, ωστόσο υπάρχει μια επιφυλακτικότητα εκ μέρους τους για τη μεταφορά χρημάτων στο Ταμείο. Αυτό οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην έλλειψη διαφάνειας και λογοδοσίας του Ταμείου, καθώς δεν υπάρχουν διαθέσιμες οικονομικές αναφορές στις οποίες αναγράφονται τα ακριβή ποσά που επενδύονται για τα διάφορα πρότζεκτ, ενώ παράλληλα κανείς δεν γνωρίζει με σαφήνεια πώς διαμορφώνονται αυτά τα πρότζεκτ και πώς αποφασίζεται πού θα επενδυθούν τα εκατομμύρια δολάρια που λαμβάνει το Ταμείο από ανεπτυγμένες χώρες. Σαν αποτέλεσμα, οι αναπτυσσόμενες χώρες συνεχίζουν να έχουν τεράστιες ελλείψεις σε ασφαλείς υποδομές, ενώ η μετάβαση σε πράσινες μορφές ενέργειας γίνεται με όλο και πιο αργό ρυθμό.

Ο επόμενος μεγάλος σταθμός στη διεθνή κλιματική πολιτική ήταν η Συμφωνία του Παρισιού (2015). Πρόκειται για μια εξαιρετικά φιλόδοξη συμφωνία, με μεγάλους και μακροπρόθεσμους στόχους, κυρίως στο πλαίσιο του μετριασμού (mitigation) των επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής. Ειδικότερα, πρόκειται για τον περιορισμό της αύξησης της μέσης θερμοκρασίας του πλανήτη στους 1,5 βαθμούς Κελσίου και την επίτευξη της ουδετερότητας άνθρακα μέχρι το 2050, δηλαδή την ισορροπία ανάμεσα στις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου και την απορρόφηση άνθρακα σε συλλέκτες διοξειδίου. Προκειμένου να επιτευχθούν τα παραπάνω, τα κράτη αποσκοπούσαν αρχικά στην επίτευξη μιας νομικά δεσμευτικής συμφωνίας για όλα τα μέρη, ωστόσο οι ΗΠΑ ήταν κάθετα αντίθετες στην νομική δεσμευτικότητα, με αποτέλεσμα τα υπόλοιπα κράτη να αποδεχτούν τη μειωμένη δεσμευτικότητα προκειμένου να μην αποχωρήσουν εντελώς οι ΗΠΑ από τις διαπραγματεύσεις. Έτσι, η Συμφωνία του Παρισιού υπολείπεται σε μηχανισμούς επιβολής, που σημαίνει ότι παρόλο που είναι τυπικά δεσμευτική, οι κυβερνήσεις δεν θα υποστούν κυρώσεις εάν δεν τηρήσουν τις δεσμεύσεις τους. Επί της ουσίας είναι μια εθελοντική συμφωνία, όπου το κάθε κράτος εφαρμόζει τις δικές του κλιματικές πολιτικές ώστε να συνάδουν με τους στόχους που έχουν τεθεί στην Συμφωνία. Μια άλλη αδυναμία της είναι η διατύπωση των δεσμεύσεων του εκάστοτε κράτους με πολύ γενικό και μη συγκεκριμένο τρόπο, κάτι που ευνοεί την αποφυγή ανάληψης ευθυνών και δράσης. Ταυτόχρονα, πολλοί ειδικοί έχουν επισημάνει την ανεπάρκεια των μέτρων που προβλέπονται στη Συμφωνία του Παρισιού, κάτι που είχε αναγνωριστεί μάλιστα από την περίοδο των διαπραγματεύσεων, σύμφωνα με την Άλις Χιλ από το Συμβούλιο Εξωτερικών Σχέσεων των ΗΠΑ. Σύμφωνα με την ίδια, «επρόκειτο για το πρώτο βήμα, την προσδοκία ότι με το πέρασμα του χρόνου τα κράτη θα είναι όλο και πιο φιλόδοξα και πιο πρόθυμα να μειώσουν τις εκπομπές τους». Το πρόβλημα είναι ότι αυτό το «πρώτο βήμα» γίνεται εδώ και σαράντα χρόνια.

Αυτή ακριβώς η μορφή αναβλητικότητας χαρακτηρίζει όλες σχεδόν τις συμφωνίες για το κλίμα, καθώς η εκάστοτε συμφωνία αποτελεί ένα είδος «προετοιμασίας» για μελλοντική δράση. Τυπικά, όλα τα κράτη έχουν αναγνωρίσει την ύπαρξη της κλιματικής αλλαγής, τις καταστροφικές της συνέπειες και τους κινδύνους που ενέχει η περαιτέρω αύξηση της μέσης θερμοκρασίας του πλανήτη. Σε κάθε διάσκεψη τονίζεται η ανάγκη ανάληψης άμεσης δράσης και μείωσης των ρύπων. Διεθνείς διασκέψεις για το κλίμα οργανώνονται σχεδόν κάθε χρόνο, για να συζητηθούν τα ίδια πράγματα, να δοθούν οι ίδιες υποσχέσεις και να ληφθεί η δράση αρκετά χρόνια αργότερα, μια δράση η οποία όμως είναι εξαιρετικά ανεπαρκής γιατί, απλούστατα, δεν αντιμετωπίζει το πρόβλημα στη ρίζα του, με την αμεσότητα και την ταχύτητα που επιβάλλεται από τις διεθνείς περιβαλλοντικές και κοινωνικές συνθήκες.

Εν κατακλείδι, οι διεθνείς κλιματικές συμφωνίες αποτελούν ως επί το πλείστον διπλωματικές και πολιτικές επιτυχίες (ή αποτυχίες, ανάλογα με την σκοπιά του εκάστοτε κράτους), οι οποίες θεωρητικά έχουν στο επίκεντρό τους την προστασία του κλίματος, στην πράξη όμως πρόκειται για μια αέναη προσπάθεια των χωρών να ανταπεξέλθουν στην αυξανόμενη κοινωνική πίεση για πράσινη μετάβαση, με όσον το δυνατόν χαμηλότερο κόστος και δίχως να σταματήσει η χρήση ορυκτών καυσίμων. Τα αυξανόμενα ποσοστά αερίων του θερμοκηπίου στην ατμόσφαιρα, τα ακραία καιρικά φαινόμενα και οι φυσικές καταστροφές που παρατηρούνται όλο και συχνότερα ανά την υφήλιο αντικατοπτρίζουν την αναποτελεσματικότητα της διεθνούς κλιματικής πολιτικής, με τα πενιχρά μέτρα που την απαρτίζουν να εξυπηρετούν περισσότερο τις κρατικές ηγεσίες παρά το κλίμα. Φυσικά, πρέπει να σημειωθεί ότι ορισμένες από αυτές τις συμφωνίες, όπως το Πρωτόκολλο του Μόντρεαλ, ήταν εξαιρετικά επιτυχείς και είχαν πολύ θετικά αποτελέσματα, κάτι που συνέβη επειδή ο στόχος που είχε τεθεί ήταν συγκεκριμένος και ποσοτικοποιημένος, προβλέπονταν κυρώσεις και ήταν προς το συμφέρον του κάθε κράτους να το υπογράψει και να το επικυρώσει. Η διεθνής κλιματική πολιτική έχει πετύχει ορισμένα σημαντικά πράγματα στο πλαίσιο της διεθνούς συνεργασίας, ωστόσο απέχει πολύ από την ουσιαστική και άμεση δράση, η οποία θα έπρεπε να αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της.

Πηγές: