Loading...
Διεθνής και Ευρωπαϊκή Οικονομία

Η αναμόρφωση της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης

Γράφει ο Ζαχαρίας Θ. Ταλίκατζης

Στις αρχές του 21ου αιώνα, η δημόσια διοίκηση στην χώρα μας αντιμετωπίζει συγκρουόμενες προσδοκίες. Αφενός τίθεται η ανάγκη για ευελιξία σε αντίθεση με την προσήλωση στους κανόνες. Και αφετέρου, η έμφαση στα αποτελέσματα σε σχέση με την παραγωγικότητα εντός συγκεκριμένου κανονιστικού πλαισίου. Επίσης, η τάση για περισσότερη και συχνότερη διαβούλευση συχνά συγκρούεται με την άσκηση αποφασιστικότητας και την επιβολή πειθαρχίας.   

Κεντρικό σημείο στη δημόσια συζήτηση αποτελεί η αναγκαιότητα για ενεργό αντιπροσώπευση των πολιτών σε σχέση με τα κοινά. Ως ενεργό αντιπροσώπευση ορίζουμε τη λήψη αποφάσεων οι οποίες θα λαμβάνονταν από τους ίδιους τους πολίτες αν είχαν αυτή τη δυνατότητα.  Βασικότερος περιοριστικός παράγοντας στην άσκηση δημόσιου ελέγχου από τους πολίτες αποτελεί η δομή της διοίκησης. Για να επιτραπεί η ευκολότερη πρόσβαση των πολιτών στα κοινά απαιτείται η καθιέρωση ανταγωνιστικών υπηρεσιών ή γραφείων με αναφορά στη δομή των πολυεθνικών επιχειρήσεων και η σταδιακή αποκλιμάκωση της γραφειοκρατικής και ιεραρχικής οργάνωσης όπως συμβαίνει σήμερα. Η δημόσια διοίκηση δεν μπορεί να αποτελεί ένα άθροισμα ανομοιογενών υπηρεσιών χωρίς απευθείας λογοδοσία στην πολιτική εξουσία και την αφιέρωση μεγάλου μέρους του χρόνου των προϊσταμένων για την εξασφάλιση λειτουργικής αυτονομίας από την εκάστοτε κυβέρνηση (π.χ. Η.Π.Α. και Σουηδία).

Δυστυχώς, η προσήλωση στο γραφειοκρατικό μοντέλο άσκησης της εξουσίας καταλήγει συχνά στην αιχμαλωσία των ρυθμιστικών αρχών (regulatory capture), οι οποίες είναι διαπιστευμένες να ελέγχουν κυρίως τη νομιμότητα των ενεργειών της δημόσιας διοίκησης. Ως δημόσιοι εποπτικοί φορείς οικονομικών δραστηριοτήτων καταλήγουν έτσι να εξυπηρετούν τα συμφέροντα αυτών τους οποίους εποπτεύουν. Η δυσκολία έγκειται επίσης στο γεγονός ότι ο εκάστοτε υπουργός είναι ερασιτέχνης της διοίκησης, ενώ ο υπάλληλος θεωρείται ο ειδικός σε αυτά τα θέματα. Για να αποφευχθούν τα ως άνω προβλήματα θα πρέπει να ενισχυθεί και να ενθαρρυνθεί η πολλαπλή λογοδοσία των δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και η εκπαίδευσή τους στην τέχνη της πολιτικής, δηλαδή της ικανότητας αξιολόγησης εναλλακτικών λύσεων σε ένα ευρύτερο πολιτικό πλαίσιο.

Η δομή της δημόσιας διοίκησης έχει άμεση επίπτωση στην αξιολόγηση των υπηρεσιών και των δημοσίων υπαλλήλων. Για το λόγο αυτόν απαιτείται ένα κράτος επιτελικό, ευέλικτο και ελεγκτικό έτσι ώστε να διαχέεται μια αίσθηση ελευθερίας και κράτους δικαίου στην κοινωνία και στους πολίτες. Ο ελεγκτικός ρόλος μπορεί να είναι εσωτερικός και εξωτερικός. Ο έλεγχος από τις ανεξάρτητες αρχές (π.χ. Α.Σ.Ε.Π.) πρέπει να είναι διαδεδομένος διότι, ως γνωστόν, είναι γεγονός ότι υπάρχει εμπλοκή των πολιτικών σε διορισμούς (π.χ. συμβασιούχοι, ορισμένου χρόνου και συμβάσεις έργου), με αποτέλεσμα ο πολίτης να οδηγείται στην έλλειψη εμπιστοσύνης προς το κράτος όσον αφορά την αρχή της ουδετερότητας. Ο εσωτερικός έλεγχος ειδικότερα δεν θα πρέπει να συντείνει στην άσκηση πολιτικού ελέγχου και χειραγώγησης της δημόσιας διοίκησης. Στη Γαλλία για παράδειγμα, το υπουργικό συμβούλιο (cabinet) περιλαμβάνει μια ικανή ομάδα 15-20 ατόμων (συμβούλων) κάθε υπουργού για την παραγωγή ιδεών και ανάπτυξη σχέσεων με άλλα υπουργεία, το πολιτικό κόμμα και την εκλογική του περιφέρεια. Οι σύμβουλοι αυτοί δεν είναι πειθήνια όργανα του υπουργού και θεωρούνται μετακλητοί, καθώς επιστρέφουν στην υπηρεσία από την οποία προέρχονται μετά από 1-2 έτη.

 Πρέπει να ενσταλαχτεί μια αλληλοεκτίμηση ανάμεσα σε πολιτικούς και γραφειοκράτες υπαλλήλους (βλ. Νορβηγία, Σουηδία) και ένας ανταγωνισμός μεταξύ των υπουργείων για την εξασφάλιση πόρων από τον προϋπολογισμό. Επιπρόσθετα πρέπει να ενισχυθεί και ο εξωτερικός έλεγχος της δημόσιας διοίκησης μέσω της εύρυθμης και ταχείας λειτουργίας των δικαστηρίων, του Συνηγόρου του Πολίτη και του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, και της λογοδοσίας προς το λαό δια της θεσμοθετήσεως πλήθους εξεταστικών επιτροπών από το Κοινοβούλιο (βλ. Μεγάλη Βρετανία) και ακροάσεων δημοσίων υπαλλήλων από τη συνέλευση (π.χ. Η.Π.Α.).   

Πέραν του ελεγκτικού κράτους, θα πρέπει επίσης να υιοθετηθεί νέα εταιρική κουλτούρα στη δημόσια διοίκηση μέσω της πρακτικής θεωρίας της νέας δημόσιας διαχείρισης (New Public Management). Συχνά λέγεται ότι το κράτος δεν είναι λύση, αλλά το πρόβλημα της κοινωνίας. Για το λόγο αυτόν απαιτείται η αποσύνθεση των υπουργείων σε ανεξάρτητες λειτουργικές μονάδες ώστε να παρέχεται περισσότερη ευχέρεια κινήσεων, έμφαση σε στόχους και αποτελέσματα, κατανομή κονδυλίων σε μονάδες βάσει αποτελεσματικότητας, καλύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη, ευελιξία στις προσλήψεις, ανάθεση λειτουργιών στον ιδιωτικό τομέα, καθώς και περιστολή των δαπανών. Οι δημόσιες υπηρεσίες πρέπει να λογοδοτούν τελικά στους χρήστες των υπηρεσιών, αλλά και στις κοινοβουλευτικές επιτροπές, να χρησιμοποιούν την πειθώ (και όχι την έκδοση διαταγών και τον ιεραρχικό έλεγχο) κατά τη συναλλαγή τους με τους πολίτες και να υπηρετούν την κοινωνία στο σύνολό της.

 Η δημόσια διοίκηση δεν πρέπει να αποτελεί εργαλείο στα χέρια του κυβερνώντος κόμματος (όπως π.χ. συμβαίνει σε γραφειοκρατίες και στρατιωτικές κυβερνήσεις ανά τον κόσμο), αλλά αντίθετα θα πρέπει να αποτελεί μέρος του γενικότερου οικονομικού επιτελείου με άντληση νομιμοποίησης από τον αξιοκρατικό της χαρακτήρα. Για να συμβεί αυτό θα πρέπει να επιχειρηθεί ένας «γραφειοκρατικός απολυταρχισμός», η επιβολή δηλαδή του εκσυγχρονισμού παρά τις αντιδράσεις ορισμένων κοινωνικών ομάδων, αλλιώς υπάρχει κίνδυνος υπονόμευσης των κρατικών θεσμών μέσω της αυθαίρετης χρήσης της εξουσίας (όπως στα φασιστικά καθεστώτα). Σύμφωνα με τη μέθοδο Parsons (1995), απαιτείται μια ανοιχτή και πλήρη συνεργασία και συνέργεια όλων των ενδιαφερομένων μερών που επηρεάζονται από την εφαρμογή αυτής της νέας πολιτικής για τη δημόσια διοίκηση, και εν προκειμένω από τους φορείς, όπως χρηματοδότες και εκτελεστές της πολιτικής, από τους ωφελούμενους και κυρίως, από τα “θύματα” της πολιτικής αυτής.

Η ποικιλία των στόχων δεν αποτελεί εμπόδιο, αλλά θα πρέπει να υπάρχει μια καταρχήν συμφωνία για την επιτυχία της πολιτικής αυτής. Με άλλα λόγια, ο εξελικτικός διάλογος απαιτεί τη συναίνεση των μερών στη σκοπιμότητα της συγκεκριμένης πολιτικής διοικητικού εκσυγχρονισμού (δίχως να συμφωνούν όλοι στους στόχους). Σε αυτήν την περίπτωση, η πολιτική και η πειθώ έπονται των διαπραγματεύσεων. Αντίθετα, και σύμφωνα με το ορθολογικό μοντέλο λήψης αποφάσεων και προσδιορισμού των αποτελεσμάτων και τρόπου υλοποίησης της εκσυγχρονιστικής πολιτικής, προκρίνεται η εξαντλητική ανάλυση του ζητήματος, καθώς και η τήρηση των απαραίτητων ισορροπιών, ενώ επιβάλλεται και η ανάλυση κόστους-οφέλους. Όποια προσέγγιση και αν ακολουθηθεί, είτε από την κορυφή (με έμφαση στον έλεγχο και τη συμμόρφωση), είτε από τη βάση (με έμφαση σε θέματα διακυβέρνησης) οι καλές προθέσεις δεν αποτελούν άξονα και κριτήριο αξιολόγησης της πολιτικής, καθώς οι στόχοι δεν είναι διαυγείς. Σε κάθε περίπτωση, θα υπάρξουν χαμένοι και κερδισμένοι κατά τη διαβούλευση για τη μεταρρύθμιση του δημοσίου, όπως και ότι τα αποτελέσματα της διαβούλευσης αυτής μπορεί να αποδειχθούν ότι αντιστέκονται στην αλλαγή (βλ. π.χ. έκθεση Coleman για τη μέση εκπαίδευση στις Η.Π.Α.).   

Η μεταρρύθμιση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης μπορεί να συντελεστεί σταδιακά, καθώς οι λειτουργίες των φορέων συνεχίζονται, ενώ οι ίδιοι οι φορείς και οι υπηρεσίες αλλάζουν. Σε αυτό το πλαίσιο, εποικοδομητικό παράγοντα αποτελούν οι θεσμοί αγοράς που θα έπρεπε προηγουμένως να έχουν καθιερωθεί (π.χ. εταιρική διακυβέρνηση, προσέλκυση εξωγενών επενδύσεων, ιδιωτικοποιήσεις, τήρηση των απαραίτητων αποστάσεων της κυβέρνησης από τις επιχειρήσεις, αγορές κεφαλαίων και πολιτική ανταγωνισμού, αυτονομία, εφαρμογή των κανόνων και διαφάνεια στην άσκηση της δικαστικής εξουσίας, τεχνογνωσία για την αξιοποίηση ξένων κεφαλαίων και επαγγελματισμός των στελεχών της δημόσιας διοίκησης). Πολλά ζητήματα ήδη έχουν δρομολογηθεί, παραμένει ζητούμενο ωστόσο ποιος πολιτικός θα μπορέσει να υλοποιήσει και τα υπόλοιπα μέρη του σχεδίου αυτού.          

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

-Ζευγαρίδης Σ. (1974). Κυβερνητική και Λογικός Άνθρωπος. Εισαγωγή στη Θεωρία των Αποφάσεων. 

-Λαδή Σ. & Νταλάκου Β. (2016). Ανάλυση Δημόσιας Πολιτικής (2η έκδοση).

-Anderson J. (1990). Public Policymaking.

-North D. (2006). Θεσμοί, Θεσμική Αλλαγή και Οικονομική Επίδοση. [Κέντρο Θεσμικών Μεταρρυθμίσεων].

-Shafritz J. & Ott J.S. (1992). Classics of Organization Theory (3rd edition).

-Wallis J. & Dollery B. (2005). Αποτυχία της Αγοράς, Αποτυχία της Κυβέρνησης, Ηγεσία και Δημόσια Πολιτική. [Κέντρο Θεσμικών Μεταρρυθμίσεων].

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *