Loading...
Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο

Διοικητική κράτηση στο πλαίσιο αίτησης διεθνούς προστασίας: Έσχατη λύση ή ο κανόνας;

Γράφει η Θεοδοσία Καλαμπούκα

Στις αρχές του 2020, η Ελλάδα ήρθε αντιμέτωπη με μία ξαφνική «εισβολή» μεταναστών αιτούντων άσυλο στα σύνορά της με την Τουρκία. Μια δήλωση, στο πλαίσιο των εξελίξεων, ότι όσοι, παρά την έντονη αντίσταση των κρατικών και ευρωπαϊκών σωμάτων ασφαλείας, κατάφεραν να περάσουν τα σύνορα και να εισέλθουν στη χώρα θα τίθενται υπό διοικητική κράτηση, στάθηκε ως αφορμή για τη συγγραφή αυτού του άρθρου.

Σύμφωνα με το Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο, η κράτηση πρέπει να χρησιμοποιείται ως έσχατη λύση[1], εφόσον έχει εξετασθεί και έχει κριθεί αδύνατη η εφαρμογή άλλου λιγότερο καταναγκαστικού μέτρου προβλεπόμενου στο εθνικό δίκαιο[2] του εκάστοτε κράτους, κανόνας που, ωστόσο, δεν αντικατοπτρίζει την πραγματικότητα. Τα περισσότερα κράτη – μέλη καταφεύγουν όλο και περισσότερο στο μέτρο της κράτησης.[3], ενώ η πλειονότητα αυτών διαθέτουν σχετικές διατάξεις στο εθνικό τους δίκαιο[4] χωρίς ωστόσο, αυτό να σημαίνει ότι τις εφαρμόζουν, με χαρακτηριστικό παράδειγμα την Ελλάδα, ειδικά μετά την εφαρμογή της Κοινής Δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας, ενώ ορισμένα κράτη μέλη δεν προβλέπουν καν τέτοια μέτρα (Μάλτα).[5]

Η αποτελεσματικότητα και η εκτελεστότητα της υποχρέωσης για αναζήτηση εναλλακτικών μέτρων γίνεται πιο περίπλοκη σε περιόδους προσφυγικής κρίσης, όπως αυτή που διανύουμε τα τελευταία χρόνια, ιδιαιτέρως σε χώρες που αντιμετωπίζουν μαζικές μεταναστευτικές εισροές. Τα εναλλακτικά της κράτησης μέτρα μπορεί να φαίνεται αδύνατο να εφαρμοστούν αποτελεσματικά προκειμένου το κράτος να διασφαλίσει ότι η εθνική κανονικότητα θα διαταραχθεί όσο το δυνατόν λιγότερο. Περαιτέρω, στα πλαίσια του κοινού ευρωπαϊκού προσφυγικού συστήματος (CEAS) το οποίο επιβαρύνει, σε μεγάλο βαθμό, μονομερώς τις καταρχήν χώρες εισόδου των μεταναστών αιτούντων άσυλο, οι χώρες αυτές θα πρέπει να διασφαλίσουν ότι οι αιτούντες άσυλο δεν θα φύγουν για δευτερεύουσα μετακίνηση σε άλλες χώρες της ΕΕ.[6]

Μία βασική πηγή του προβλήματος μπορεί να εντοπιστεί στον τρόπο και το πλαίσιο εφαρμογής των διατάξεων σχετικά με τα εναλλακτικά μέτρα της κράτησης. Η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης προβλέπει ρητά στην Οδηγία Υποδοχής αιτούντων άσυλο την υποχρέωση – χωρίς διακριτική ευχέρεια – των κρατών μελών να εξετάσουν πρώτα εναλλακτικές λύσεις έναντι της κράτησης, αλλά δεν διαθέτει μηχανισμούς επιβολής των σχετικών κανόνων, ούτε ειδικό μηχανισμό επιθεώρησης για να διασφαλισθεί ότι η διαδικασία ακολουθείται από τα κράτη.

Υπάρχουν σημαντικές εγγυήσεις σχετικά με τους όρους και τη διάρκεια της κράτησης και ο νόμος προβλέπει ότι σε περίπτωση που η κράτηση δεν είναι νόμιμη, ο αιτών πρέπει να απελευθερωθεί αμέσως. Ωστόσο, δεν παρέχονται εγγυήσεις για την επιβολή της κράτησης, ούτε υπάρχει συγκεκριμένη διαδικασία για να διασφαλιστεί ότι οι εναλλακτικές λύσεις εξετάζονται διεξοδικά. Επίσης, δεν υπάρχει ρητή πρόβλεψη για την προστασία και την πρόληψη πιθανών παραβιάσεων των δικαιωμάτων των αιτούντων άσυλο, ιδίως της ελεύθερης κυκλοφορίας, και παρέχονται μόνο διορθωτικά μέτρα.Επιπλέον, οι ευρείς και ασαφείς προβλεπόμενοι λόγοι κράτησης καθιστούν τη χρήση εναλλακτικών μέτρων ακόμη πιο δύσκολη. Η νομοθεσία της Ε.Ε παρέχει ευρεία διακριτική ευχέρεια στα κράτη – μέλη σχετικά με τους λόγους επιβολής διοικητικής κράτησης[7], οι οποίοι συνήθως δεν βασίζονται στη μη συμμόρφωση του αιτούντος σχετικά με υποχρέωση του/της, αλλά επιβάλλεται στα πλαίσια διεξαγωγής κάποιας διαδικασίας από τα κράτη μέλη, γεγονός που αντιβαίνει στο άρθρο 5§1 β. και στ. της ΕΣΔΑ και της νομολογίας του ΕΔΑΔ[8].

Ως αποτέλεσμα, υπάρχει σύγκρουση μεταξύ της ανάγκης των κρατικών αρχών να αποτρέψουν περιπτώσεις διαφυγής και άλλων ζητημάτων που προκύπτουν λόγω μαζικών μεταναστευτικών ροών και του αυθαίρετου περιορισμού της ελευθερίας τους των αιτούντων/κρατουμένων, και, συνεπώς, παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων τους.[9]

Για να επιλυθεί αυτή η σύγκρουση και να καλυφθεί το νομικό κενό, πρέπει να αντιμετωπιστεί η πηγή του προβλήματος τόσο σε κοινοτικό όσο και σε εθνικό επίπεδο. Δυστυχώς, παρά το γεγονός ότι η καταχρηστική πρακτική επιβολής κράτησης στους αιτούντες άσυλο και συνεπώς, η ελλιπής χρήση εναλλακτικών μέτρων δεν είναι κάτι καινούριο και αποτελεί ένα από τα σοβαρότερα ζητήματα του καθεστώτος ασύλου της ΕΕ, η μεταρρυθμιστική πρόταση του CEAS δεν προβλέπει τίποτα ως προς αυτή την κατεύθυνση[10].

Όπως φαίνεται, το ισχύον Ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο αδυνατεί να ρυθμίσει το ζήτημα. Στο φως αυτών των εξελίξεων, διάφορες εθνικές ΜΚΟ (στην Ελλάδα για παράδειγμα, μεταξύ άλλων, η HumanRights360[11] και το Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες) σε συνεργασία με τη διεθνή ΜΚΟ International Detention Coalition (Συμμαχία κατά της κράτησης) έχουν ξεκινήσει εκστρατεία κατά της κράτησης (ειδικότερα των ανηλίκων), την προώθηση των εναλλακτικών της κράτησης μέτρων και τη μεταρρύθμιση του σχετικού πλαισίου σε εθνικό επίπεδο, γεγονός που δείχνει ότι υπάρχει πλέον μεγαλύτερη κινητοποίηση για το ζήτημα.[12]

Κλείνοντας, όσο αισιόδοξοι και αν θέλουμε να είμαστε για αυτή την εξέλιξη, το πρόβλημα παραμένει. Ακόμη και αν η πίεση που ασκείται από τις ΜΚΟ και διεθνείς οργανισμούς οδηγήσει ορισμένα κράτη στην μεταρρύθμιση, σε κάποιο βαθμό, του εθνικού τους νομικού πλαισίου για τους πρόσφυγες σύμφωνα με τις διεθνείς επιταγές για τα ανθρώπινα δικαιώματα, το αποτέλεσμα δε θα είναι παγκόσμιο (ή, στα πλαίσια του CEAS, πανευρωπαϊκό) και πιθανότατα ούτε μακροχρόνιο. Μόνο μία νέα ρύθμιση του καθεστώτος σε Ευρωπαϊκό επίπεδο μπορεί να διασφαλίσει ολική και συνεπή αλλαγή του τοπίου κάτι που δεν πρόκειται να γίνει στο εγγύς μέλλον βλέποντας την ρυθμιστική πρόταση του CEAS.

Πηγές

Šárka Dušková, Migration Control and Detention of Migrants and Asylum Seekers, Motivations, Rationale and Challenges, GroJIL 5(1) (2017), pp.23-33.

Sampson, R., Chew, V., Mitchell, G., and Bowring, L. There Are Alternatives: A Handbook for Preventing Unnecessary Immigration Detention (Revised), (Melbourne: International Detention Coalition, 2015).

Marie Walter-Franke, Asylum Detention in Europe: State of play and ways forward, Jacques Delors Institut, Berlin, 18 May 2017.

Council of Europe, Legal and practical aspects of effective alternatives to detention in the context of migration, Analysis of the Steering Committee for Human Rights (CDDH) Adopted on 7 December 2017.

EMN Synthesis Report– The Use of Detention and Alternatives to Detention in the Context of Immigration Policies, 2014

European Commission, “Study on the legal framework and administrative practices in the member states of the European Communities regarding reception conditions for persons seeking international protection”. Final Report, Part A: Comparative Analysis of Reception Conditions for Persons seeking protection in the Member states of the European Union, p. 97, 2000;

UNHCR Beyond Detention, Global strategy to support governments to end detention of asylum seekers and refugees, 2014-2019, 5, at <unhcr.org/53aa929f6.pdf> (accessed 9 May 2020).

Carmine Conte & Valentina Savazzi, The increasing use of detention of asylum seekers and irregular migrants in the EU, Ask the Expert Policy Brief, RESOMA, June 2019.

Magdalena Lesinka, Towards alternatives to detention, Ask the Expert Policy Brief, RESOMA, May 2019.

HumanRights360, επίσημη ιστοσελίδα διαθέσιμη στο: https://www.humanrights360.org/el/

Greek Council for Refugees, επίσημη ιστοσελίδα διαθέσιμη στο: https://www.gcr.gr/el/


[1] Για το τεκμήριο εναντίον της κράτησης αιτούντων άσυλο, βλέπε Αιτιολογική σκέψη νο.20, Αρ.8(2) Οδηγία 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Ιουνίου 2013 σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (Οδηγία σχετικά με την υποδοχή αιτούντων άσυλο); Αιτιολογική σκέψη νο.16, Αρ.15(1) Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 2008 σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών; Βλέπε, επίσης,  Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης Αρ.6 σε συνδυασμό με τα Αρ.52(3) και 53; Διεθνές Σύμφωνο για τα Αστικά και Πολιτικά Δικαιώματα Αρ.9; Σύμβαση για τα Δικαιώματα του παιδιού Αρ.37(b).

[2] Αρ.8(4) Οδηγία σχετικά με την υποδοχή αιτούντων άσυλο.

[3] European Commission, “Study on the legal framework and administrative practices in the member states of the European Communities regarding reception conditions for persons seeking international protection”. Final Report, Part A: Comparative Analysis of Reception Conditions for Persons seeking protection in the Member states of the European Union, p. 97, 2000; UNHCR Beyond Detention, Global strategy to support governments to end detention of asylum seekers and refugees, 2014-2019, 5, διαθέσιμο στο <unhcr.org/53aa929f6.pdf>; Carmine Conte & Valentina Savazzi, The increasing use of detention of asylum seekers and irregular migrants in the EU, RESOMA, June 2019.

[4] 24 member states, see EMN Synthesis Report– The Use of Detention and Alternatives to Detention in the Context of Immigration Policies, 2014 p. 4.

[5]EMN Synthesis Report– The Use of Detention and Alternatives to Detention in the Context of Immigration Policies, 2014 p. 33.

[6] Šárka Dušková, Migration Control and Detention of Migrants and Asylum Seekers – Motivations, Rationale and Challenges, GroJIL 5(1) (2017), pp.23-33.

[7] Art. 8(1), (3) Οδηγία σχετικά με την υποδοχή αιτούντων άσυλο.

[8] Council of Europe, Legal and practical aspects of effective alternatives to detention in the context of migration, Analysis of the Steering Committee for Human Rights (CDDH) Adopted on 7 December 2017, pp.21-29; Saadi v. the United Kingdom [GC], §§ 70, 73; O.M. v. Hungary, §§ 42-43;   

[9] Αρ. 5 και Πρωτόκολλο 4, Αρ.2 ΕΣΔΑ.

[10]  Surprisingly, the detention regime is left largely untouched by the reform package”, σε ελεύθερη μετάφραση: Παραδόξως, το καθεστώς σχετικά με την κράτηση των αιτούντων άσυλο, αφήνεται σε μεγάλο βαθμό ανέγγιχτο από το πακέτο μεταρρυθμίσεων του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, Marie Walter-Franke, Asylum Detention in Europe: State of play and ways forward,  Jacques Delors Institut, Berlin, 18 May 2017, p.10

[11] Π.χ. για τη σχετική δράση της HumanRights360, βλέπε στην ιστοσελίδα της: https://www.humanrights360.org/el/enallaktika-tis-kratisis-metra-mesa-stin-koinotita-sto-elliniko-plaisio/#0

[12] Sampson, R., Chew, V., Mitchell, G., and Bowring, L. There Are Alternatives: A Handbook for Preventing Unnecessary Immigration Detention (Revised), (Melbourne: International Detention Coalition, 2015).

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *