Γράφει ο Κωνσταντίνος Ταξιάρχης Μπόνης
Με το Ευρωπαϊκό οικονομικό, αλλά και πολιτικό, τέλμα να αποτελεί παρελθόν, εκκίνησε ξανά η συζήτηση περί των θεωριών ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Αυτή τη φορά, όμως, ο διακυβερνητισμός, όπως εξετάστηκε παραπάνω, αναμορφώθηκε και έδωσε τη θέση του σε μία νεότερη μορφή του, τον φιλελεύθερο διακυβερνητισμό. Η νέα προσέγγιση αυτή, διατηρεί τις ρεαλιστικές παραδοχές του παραδοσιακού/ Διακυβερνητισμού, προσθέτοντας βέβαια και πιο φιλελεύθερες ιδέες. Δεν διέπεται μόνο από εμπειρισμό, αλλά και από θεωρητική ορθότητα. Είναι μία απαιτητική θεωρία, με την έννοια ότι οι υποθέσεις εργασίας της είναι περισσότερες και αλληλοσυμπληρούμενες (Benczes, 2017). Εμφανίστηκε στη δεκαετία του 1990, που συμπίπτει χρονικά με την υπογραφή της συνθήκης του Μάαστριχτ, με εκπρόσωπο τον πολιτικό επιστήμονα και καθηγητή Διεθνών Σχέσεων, Andrew Moravcsik, ο οποίος είχε ως καθηγητή τον Stanley Hoffman, που είδαμε ως εκπρόσωπο του Διακυβερνητισμού!
Από τον φιλελεύθερο διακυβερνητισμό εξάγεται το συμπέρασμα ότι η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση δομείται μέσω των ορθολογικών επιλογών των κρατών. Η πορεία αυτή γίνεται μέσα σε 3 στάδια: στο πρώτο, διαμορφώνονται οι εθνικές προτιμήσεις. Είναι πασιφανές, ότι παρά την χαλάρωση κάποιων “σκληρών” υποθέσεων του Διακυβερνητισμού, δεν απομειώνεται η σπουδαιότητα του έθνους-κράτους, ιδιαίτερα σε περιπτώσεις, όπου απαιτείται ομοφωνία, όπως για παράδειγμα στην Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Άμυνας (ΚΕΠΠΑ). Το ίδιο συμβαίνει και στις περιπτώσεις αναθεώρησης των Συνθηκών, όπου εν τοις πράγμασι, υπάρχει νομική ισότητα (1 man-1 vote). Η αποτυχία επικύρωσης της Συνταγματικής Συνθήκης, από την Γαλλία και την Ολλανδία, τον Μάϊο και τον Ιούνιο του 2005 αντίστοιχα, κατέδειξε όχι μόνο ότι τα κράτη δεν ήταν ώριμα για μία πιο ομοσπονδιοποιημένη ΕΕ, αλλά και ότι τα κράτη είναι αυτά που σμιλεύουν και σφυρηλατούν το ευρωπαϊκό οικοδόμημα. Βέβαια, και η Συνθήκη της Λισαβώνας κινδύνευσε να ναυαγήσει λόγω του πρώτου αρνητικού δημοψηφίσματος της Ιρλανδίας, που εν τέλει οδήγησε σε ένα δεύτερο δημοψήφισμα -οριακά θετικό-, λίγο καιρό αργότερα, καθυστερώντας τουλάχιστον 1 έτος την εφαρμογή της Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης[1].
Ωστόσο, κατά τους Moravcsik και Schimmelfennig, φαίνεται ότι το κράτος, ως πολιτικοκοινωνική συνεκτική μονάδα, δεν είναι το «μαύρο κουτί» της διεθνούς πολιτικής. Οι εθνικές προτιμήσεις καθορίζονται και από την εγχώρια ελίτ, δεν είναι ακραιφνώς, αποτέλεσμα της Κυβέρνησης. Συνήθως έχουν γεωπολιτικό προσανατολισμό, αν και δεν αποκλείεται ο προσανατολισμός τους είναι και οικονομικός. Οι προτιμήσεις των κρατών είναι πάντα πολλές και όχι σταθερές (Moravcsik, & Schimmelfennig, 2009, pp.66-67). Η διαμόρφωση κρατικών πολιτικών μοιάζει με αυτό που είχε περιγράψει ο Putnam (1988, pp.433-435) ως «παίγνιο 2 επιπέδων». Ειδικότερα, τα κράτη οφείλουν να διαπραγματεύονται στο διεθνές επίπεδο (σε διεθνείς οργανισμούς και fora), αλλά ταυτόχρονα πρέπει να ελίσσονται διπλωματικά και στο εγχώριο επίπεδο ώστε να ικανοποιήσουν τα αιτήματα των περιφερειακών/τοπικών ομάδων ενδιαφερομένων, τους λεγόμενους «stakeholders», όπως αναφέρονται στην ξενόγλωσση βιβλιογραφία. Σημειωτέο, ότι σε μία τέτοιου είδους διαπραγμάτευση, ελλοχεύει ο κίνδυνος της «γραφειοκρατικής αιχμαλωσίας», κατά τον οποίο οι εγχώριες ομάδες συμφερόντων, προσκολλώνται επάνω στους γραφειοκρατικούς φορείς, με όρους πελατειακών σχέσεων, για να ικανοποιούνται τα αιτήματά των πρώτων από τους τελευταίους, σε αντάλλαγμα με πολιτική στήριξη των εκάστοτε Κυβερνήσεων (Hiscox, 2017, p.95).
Στο δεύτερο στάδιο, λαμβάνει χώρα η διαπραγμάτευση, το «παζάρεμα» (bargaining). Αφού έχουν σχηματιστεί οι εγχώριες προτιμήσεις, το ζήτημα είναι πως τα κράτη θα πετύχουν μία διπλωματική νίκη, επιστέγασμα της οποίας θα είναι η επικράτηση των διπλωματικών τους θέσεων. Μετά την διαπραγμάτευση, δεν αρκεί τα κράτη να έχουν περισσότερα απόλυτα κέρδη έναντι των άλλων, αλλά και τα σχετικά κέρδη τους να υπερέχουν έναντι των υπολοίπων κρατών. Είναι δεδομένο, ότι μέσα σε καθεστώς ασύμμετρης αλληλεξάρτησης, κάθε κράτος επηρεάζεται διαφορετικά από τις ίδιες αποφάσεις, λόγω της διαφορετικότητας ως προς τα οικονομικά, πολιτικά, κοινωνικά, διεθνοπολιτικά χαρακτηριστικά τους. Ακόμα και ένα μικρό κράτος μπορεί να επωφεληθεί το ίδιο ή ακόμα και περισσότερο σχετικά με ένα μεγαλύτερο, επειδή διαθέτει συγκριτικό πλεονέκτημα σε μία ενωσιακή πολιτική (Moravcsik, & Schimmelfennig, 2009, pp.67-68).
Επί παραδείγματι, τα μικρά κράτη/κράτη της περιφέρειας (συμπεριλαμβανομένης και της Ελλάδος), επωφελούνται περισσότερο απ’ την Πολιτική Συνοχής, ιδιαίτερα από την μεγαλύτερη ποσότητα χρημάτων που εκταμιεύονται απ’ το Ταμείο Ανάκαμψης. Στην ΚΕΠΠΑ, η Ελλάδα και η Κύπρος λόγω της τουρκικής απειλής, θα ήταν περισσότερο ωφελημένες από μία πιθανή κοινοτικοποίησή της, κάτι που θα τους προσέδιδε μεγαλύτερη ασφάλεια, αλλά και αποτροπή. Εντός του NATO, δεν μπορεί να συμβεί αυτό, λόγω του veto της Τουρκίας. Βέβαια, το αντίθετο συνέβη με την κρίση του Ευρώ όπου οι χώρες του Νότου (Πορτογαλία, Ιρλανδία, Ιταλία, Ελλάδα, Ισπανία – οι λεγόμενες -υποτιμητικά- χώρες PIIGS[2]), είχαν τις δημοσιονομικές και χρηματοπιστωτικές παθογένειες, ενώ το κέντρο όχι. Κατά αναλογία η μεταναστευτική κρίση του 2015, επηρέασε μόνον τα Μεσογειακά κράτη, λόγω του ότι ήταν πύλες εισόδου («transit passage») για εκατομμύρια μετανάστες και πρόσφυγες. Άρα, ρόλο παίζει και η εκάστοτε ευρωπαϊκή πολιτική και η συνάρτηση των χαρακτηριστικών κάθε κράτους μέλους με την εν λόγω πολιτική.
Στο τρίτο και τελευταίο στάδιο, τα κράτη δομούν διεθνείς οργανισμούς/θεσμούς, προκειμένου να αμβλυνθούν οι διαφορές αλλά και για να διασφαλιστεί η τήρηση των συμπεφωνηθέντων, επειδή πολλές φορές, παρατηρείται το «φαινόμενο του λαθρεπιβάτη», γνωστό και ως «φαινόμενο του τζαμπατζή». Με άλλα λόγια, τα κράτη πολλάκις, λόγω εθνικού συμφέροντος, προτιμούν να αποχωρήσουν μονομερώς από μία συμφωνία, να την αθετήσουν. Μάλιστα δε, όσο μεγαλύτερο είναι το διακύβευμα να εκχωρηθεί σημαντικό τμήμα εθνικής κυριαρχίας στο υπερεθνικό επίπεδο, τόσο πιθανή είναι η “αυτομόληση” από μία συμφωνία. Οι διεθνείς οργανισμοί ελαχιστοποιούν τέτοια απρόβλεπτα και ανεπιθύμητα φαινόμενα και διασφαλίζουν την εύρυθμη λειτουργία της Ένωσης (Moravcsik, & Schimmelfennig, 2009, pp.69-70).
Η ΕΕ, διαθέτει τέτοιους μηχανισμούς επιβολής της τάξης, όπως το άρθρο 7 της ΣΕΕ, που αφορά την «διαδικασία επί παραβάσει» και ενεργοποιείται σε περίπτωση μη συμμόρφωσης ενός κράτους- μέλους με το ενωσιακό δίκαιο. Παρ’ όλα αυτά παρουσιάζει αρκετές αδυναμίες. Αρχικά, απαιτείται ομοφωνία στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για την διαπίστωση ύπαρξης κυρώσεων, πλην του κράτους-παραβάτη, κάτι που προεβλέπετο από τη συνθήκη του Άμστερνταμ. Επισημαίνεται, ότι η οριστική επιβολή τους, έρχεται σε μεταγενέστερα στάδια αν και εφόσον το κράτος-παραβάτης δεν συμμορφώνεται. Στη πράξη, όμως, κάτι τέτοιο είναι δύσκολο να συμβεί όπως για παράδειγμα στις περιπτώσεις της Πολωνίας και της Ουγγαρίας. Οι 2 αυτές χώρες έχουν ευρωσκεπτικιστικές κυβερνήσεις. Στην περίπτωση που μία εξ’ αυτών βρίσκεται στο κατώφλι των κυρώσεων, τότε προφανέστατα η άλλη προβάλλοντας veto, θα “παγώνει” όποιες διαδικασίες είχανε ξεκινήσει. Επίσης, επειδή το άρθρο 7, αναφέρεται σε εθνικό και όχι ευρωπαϊκό δίκαιο, δεν υπάρχει η κατάλληλη νομική υποδομή, επαρκές δευτερογενές δίκαιο, που να δίνει το δικαίωμα στην Επιτροπή ή το ΔΕΕ να πάρει άμεσα απόφαση για τυχόν παραβίαση των αρχών και των αξιών της Ένωσης (Hooghe, & Marks, 2019, p.1125).
Συμπερασματικά μπορούμε να υποστηρίξουμε ότι ο παραδοσιακός Διακυβερνητισμός είναι μία “φυγόκεντρος” δύναμη σε σχέση με την ΕΕ. Όπου υπήρχαν διακυβερνητικές-εθνικιστικές πολιτικές, η ΕΕ βρισκότανε σε μία φάση περιδινήσεων. Από την άλλη, ο φιλελεύθερος διακυβερνητισμός, είναι μία πιο “κεντρομόλα” δύναμη, μιας και με εξαιρετικό τρόπο παρουσιάζει τον παραδοσιακά κυρίαρχο ρόλο του έθνους-κράτους με μια πιο “ευρώφιλη” μορφή. Άλλωστε πολλές από τις κρίσεις της ΕΕ, από την κρίση της Ευρωζώνης και το μεταναστευτικό ζήτημα, μέχρι το Brexit και τη πανδημία της Covid-19, ερμηνεύονται κάλλιστα με τον φιλελεύθερο διακυβερνητισμό. Βέβαια, θα ήταν το λιγότερο επιπόλαιο να διαταθούμε ότι μία θεωρία μπορεί να καλύψει όλες τις πτυχές, τα γεγονότα και γενικότερα όλη την πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, που αριθμεί μέχρι σήμερα 73 χρόνια. Κάνοντας αυτόν τον ανορθολογικό συλλογισμό είναι, όπως ισχυρίζεται ο Puchala (1971) «σαν να ζητάμε από έναν τυφλό να ακουμπήσει ένα τυχαίο μέρος ενός ελέφαντα και μετά να ισχυρίζεται ότι γνωρίζει με εξαντλητική λεπτομέρεια πως μοιάζει όλος ο ελέφαντας, κάτι φύσει αδύνατο…» (pp.267-268).
Βιβλιογραφία ανάλυσης:
Duchêne, F. (1973). The European Community and the Uncertainties of Interdependence. In M. Kohnstamm and W. Hager (eds) A Nation Writ Large? Foreign-Policy Problems before the European Community (pp. 1–21). Palgrave Macmillan, UK.
Hiscox, M.J. (2017). The domestic sources of foreign economic policies. In Ravenhill, J. (Eds), Global Political Economy (5th edition, pp. 76-108). Oxford University Press, UK.
Martins, W. (2009). Europe: I struggle, I overcome. Springer Berlin, Heidelberg.
Moravcsik, A., & Schimmelfenig, F. (2019). Liberal Intergovermentalism. In Wiener, A., Börzel, T.A., & Risse, T. (Eds), European Integration Theory (3rd edtion, pp. 64-83). Oxford University Press, UK.
Nello, S. S. (2011). The European Union: Economics, Policy and History (3rd edition). McGraw-Hill Higher Education, UK.
Awesti, A. (2017). Eurosclérose ou européanisation ? L’intégration européenne dans les années 1970 [The Myth of Eurosclerosis: European Integration in the 1970s]. In Centre international de formation européenne (Eds), L’Europe en Formation: Revue d’études sur la construction européenne et le fédéralisme. No 353-354, pp.39-53. Retrieved on 6th July 2023, from https://www.cairn.info/revue-l-europe-en-formation-2009-3-page-39.htm?contenu=article
Becker, M., & Gehring, T. (2022). Explaining EU integration dynamics in the wake of COVID-19: a domain of application approach. Journal of European Public Policy, 30(2), pp. 334-353. Retrieved on 10th July 2023, from https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13501763.2022.2027000?journalCode=rjpp20
Benczes, I.V. (2017). Wait, see and hope: Explaining crisis management in the framework of liberal intergovernmentalism. Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften (ZSE), 15(4), pp. 606-626. Retrieved on 2nd July 2023, from https://www.jstor.org/stable/48572039
Giersch, H. (1985). Eurosclerosis. Institut für Weltwirtschaft (IfW Kiel). Retrieved on 5th July 2023, from https://www.econstor.eu/bitstream/10419/48070/1/025296167.pdf
Hoffman, S. (1964). De Gaulle, Europe, and the Atlantic Alliance. University of Wisconsin Press, 18(1). Retrieved on 4th July 2023, from http://www.jstor.org/stable/2705567
Hoffman, S. (1966). Obstinate or Obsolete? The fate of nation-state and the case of Western Europe. Daedalus, 95(3), pp.862-915. Retrieved on 4th July 2023, from http://www.jstor.org/stable/20027004
Hoffman, S. (1982). Reflections on the Nation-State in Western Europe Today. Journal of Common Market Studies, 21(1), pp. 21–38. Retrieved on 5th July 2023, from https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1468-5965.1982.tb00637.x
Hooghe, L., & Marks, G. (2019). Grand theories of European integration in the twenty-first century. Journal of European Public Policy, 26(8), pp.1113-1133. Retrieved on 7th July 2023, from https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501763.2019.1569711
Manners, I. (2002). Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?. Journal of Common Market Studies, 40(2), pp. 235–58. Retrieved on 2nd July 2023, from https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468-5965.00353
Peterson, J. (2001). European Integration. In Smelser, N.J., & Baltes, P.B.(Eds), International Encyclopedia of the Social & Behavioral Studies(1st edition pp.4923-4925). Retrieved on 1st July 2023, from https://www.sciencedirect.com/topics/social-sciences/european-integration
Puchala, D.J. (1971). Of blind men, elephants and international integration. Journal of Common Market Studies, 10(3), pp 267-284. Retrieved on 9th July 2323, from https://www.jstor.org/stable/2010012
Putnam, R.D. (1988). Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization, 42(3), pp. 427-460. Retrieved on 8th July 2023, from http://www.jstor.org/stable/2706785
Schimmelfenig, F. (2018). Liberal Intergovermentalism and the crises of the European Union. Journal of Common Market Studies, (56)7, pp. 1578-1594. Retrieved on 4th July 2023, from https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/jcms.12789
Secretary-General of the Commission (1985). Bulletin of the European Communities. European Commission, 18(9), pp. 1-111. Retrieved on 2nd July 2023, from http://aei.pitt.edu/65674/
Verdun, A. (2020, August 20). Intergovernmentalism: Old, liberal and new. Oxford Research Encyclopedias. Retrieved on 6th July 2023, from https://oxfordre.com/politics/display/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-1489
Η πηγή της εικόνας βρίσκεται στο: https://euroculturer.eu/2013/11/04/introducing-6the-european-union-between-supranationalism-and-intergovernmentalism/
[1] Ο όρος «Μεταρρυθμιστική Συνθήκη» είναι συνώνυμος με αυτόν της «Συνθήκης της Λισαβώνας». Στην ουσία “μεταρρύθμισε” το σύστημα της Μάαστριχτ εποχής, καταργώντας τους 3 πυλώνες και απορροφώντας τους σε 2 νομικά – ισότιμα – κείμενα: την ΣΕΕ και την ΣΛΕΕ
[2] PIIGS=Portugal, Ireland, Italy, Greece, Spain