Γράφει η Παναγιώτα Γκόνη
Εισαγωγή
Η χώρα μας βρίσκεται εντός των δέκα χωρών με τις περισσότερες καταδίκες από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής ΔΕΕ). Ήδη από το 1981, δηλαδή από την προσχώρησή της στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, η Ελλάδα εναγόταν ενώπιον του ΔΕΕ για παράβαση των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου. Έως και το 2010, ο αριθμός των αποφάσεων του ΔΕΕ που κατέληγαν σε καταδίκη της χώρας μας ήταν εξαιρετικά υψηλός. Από το χρονικό σημείο αυτό κι έπειτα, παρατηρείται μείωση των καταδικών της Ελλάδας, γεγονός που οφείλεται στη σταδιακή εναρμόνιση του ελληνικού δικαίου με το ενωσιακό, αλλά και την υιοθέτηση διαφορετικής νοοτροπίας μετά το πέρας της χρηματοπιστωτικής και δημοσιονομικής κρίσης του 2008.
Αναδρομή στις καταδικαστικές αποφάσεις του ΔΕΕ
Οι βασικοί τομείς στους οποίους φαίνεται να καταδικάζεται συχνότερα η χώρα μας σχετίζονται με την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά και με το πεδίο του ανταγωνισμού, των κρατικών ενισχύσεων, την ελευθερία κίνησης κεφαλαίων και εν γένει τη στάση της στις επενδυτικές πρακτικές. Από την «παραβατική» συμπεριφορά της Ελλάδας, όπως διαφαίνεται ενώπιον του ΔΕΕ, και από τις καταδίκες της, μπορούν να συναχθούν πολύτιμα συμπεράσματα. Χάριν της παρούσας ανάπτυξης, θα μπορούσαμε να διακρίνουμε τρεις διαφορετικές περιόδους από το 1981 έως και σήμερα.
Α. Πρώτη Περίοδος: 1981-1993
Κατά την πρώτη δεκαετία της ένταξής της στην ΕΕ, η Ελλάδα καταδικάστηκε πολλάκις για τη μη ορθή εφαρμογή των τεσσάρων ελευθεριών που αναγνωρίζουν οι Συνθήκες: της ελευθερίας κίνησης αγαθών, προσώπων, υπηρεσιών και κεφαλαίων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι αποφάσεις C-58/83, C-176/84 και C-192/84, οι οποίες καταδικάζουν τη χώρα μας για την παραβίαση των διατάξεων σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων. Η υπ’ αριθμόνC-194/84 απόφαση του ΔΕΕ αφορά καταδίκη της Ελλάδας για την παραβίαση της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων, ενώ η απόφαση C-147/86, καταδικάζει την παραβίαση της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας εργαζομένων. Τέλος, η απόφαση C-198/89 εντοπίζει την κατάφωρη παραβίαση και της αρχής της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών. Στον κατάλογο αυτών των παραβιάσεων πρέπει να προστεθεί και ο τομέας της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής. Παράδειγμα αυτού συνιστά η απόφαση C-272/86, κατά την οποία«[η] Ελληνική Δημοκρατία, απαγορεύοντας τις εισαγωγές ελαιολάδου που προέρχεται από άλλα κράτη μέλη και τρίτες χώρες, καθώς και τις εξαγωγές του ίδιου προϊόντος, πλην του παρθένου ελαιολάδου ποιότητας έξτρα και φίνο σε συσκευασίες 5 λίτρων κατ’ ανώτατο όριο, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 30 και 34 της Συνθήκης καθώς και τον κανονισμό 136/66/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 1966, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών και ιδίως το άρθρο 3.»
Η εικόνα της Ελλάδας κατά την πρώτη δεκαετία της ως μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν συνιστά απαραίτητα ένδειξη αδυναμίας της χώρας μας να συμβαδίσει με τα λοιπά κράτη-μέλη. Κατά τη χρονική περίοδο εκείνη, όσο κι αν προκαλεί εντύπωση, παρατηρούνταν μία γενικότερη «παραβατική» συμπεριφορά και από τα δώδεκα τότε κράτη-μέλη. Η Κοινή Αγορά δεν είχε εμπνεύσει το ίδιο επίπεδο εμπιστοσύνης στα κράτη-μέλη, τα οποία, αν και είχαν συναινέσει με την κοινοτικοποίηση των εθνικών τους πολιτικών, πρακτικά προέβαλαν ένα στάδιο αντίστασης: έως και το 1993, όταν εφαρμόστηκε η Συνθήκη του Μάαστριχτ, επικρατούσε μία τάση ανυπακοής προς το ενωσιακό δίκαιο και αποστασιοποίησης από τις ευρωπαϊκές αρχές. Δημιουργήθηκαν νέες μορφές κρατικού προστατευτισμού, εφευρέθηκαν κεκαλυμμένες μορφές δασμών, ποσοστώσεων και απαγορεύσεων, παρατηρήθηκε μια πενιχρή αγροτική πολιτική και ένα γενικότερο πνεύμα αποξένωσης. Οι ως άνω αντιστάσεις των κρατών-μελών καταδεικνύουν, σε μεγάλο βαθμό, την αδυναμία τους να ρίξουν τις άμυνές τους, ώστε να δημιουργηθεί μία πραγματική εσωτερική ένωση, καθώς και μία έλλειψη εμπιστοσύνης προς το ευρωπαϊκό ιδεώδες.
Το εύρος των καταδικαστικών αποφάσεων κατά της Ελλάδας, κατά τα έτη 1983-1993, είναι σαφώς πολύ μεγάλο. Αφενός, όμως, η πολύ πρόσφατη είσοδός της στην ΕΕ και, αφετέρου, η γενικότερη αντίσταση όλων των κρατών-μελών να αφεθούν στην περιφερειακή ολοκλήρωση, στο πλαίσιο ενός κλίματος ελλιπούς εμπιστοσύνης, δίνουν μία εν μέρει εξήγηση για τις καταδίκες αυτές. Χαρακτηριστικό, μάλιστα, είναι πως ήδη από το 1994, ήτοι αμέσως μετά τη θέση σε εφαρμογή της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η οποία στόχευε στην ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς και την εμπέδωση εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών-μελών, οι καταδίκες της Ελλάδας στους ως άνω τομείς μειώθηκαν εκπληκτικά.
Β. Περίοδος 1994-2012
Όταν, πλέον, είχε αναπτυχθεί ένα αίσθημα εμπιστοσύνης στην εσωτερική αγορά, ήτοι το αμέσως επόμενο διάστημα από την Συνθήκη του Μάαστριχτ, οι παραβάσεις της Ελλάδας, και ως εκ τούτου οι καταδίκες της από το ΔΕΕ, ξεκίνησαν να αφορούν άλλους τομείς, και κυρίως τον περιβαλλοντικό.
Η χώρα μας έχει πράγματι σημειώσει πλείστες παραβάσεις στον τομέα του περιβάλλοντος τα τελευταία έτη, και της έχουν καταλογιστεί υψηλά πρόστιμα κατά τις καταδίκες της από το ΔΕΕ. Η πρώτη, μάλιστα, υπόθεση για την οποία το ΔΕΚ επιδίκασε χρηματικό πρόστιμο σε κράτος-μέλος αφορούσε την παράνομη χωματερή του Κουρουπητού Χανίων στην Κρήτη. Είναι εντυπωσιακό πως, παρά την παραβατική συμπεριφορά της Ελλάδας ως προς την προστασία του περιβάλλοντος, το ελληνικό νομοθετικό έργο επί του περιβαλλοντικού τομέα είναι πλούσιο, ακολουθεί τα διεθνή πρότυπα και εναρμονίζεται με τις ευρωπαϊκές οδηγίες. Δημιουργείται, δηλαδή, το παράδοξο, πως ενώ λειτουργεί ορθά τόσο η νομοθετική όσο και η δικαστική εξουσία στα περιβαλλοντικά ζητήματα, υπάρχει συνειδητή παράβαση του γράμματος του νόμου, λόγω ελλιπούς περιβαλλοντικής παιδείας.
Την περίοδο που ακολούθησε τη χρηματοοικονομική και δημοσιονομική κρίση του 2008, οι πολιτικοί ιθύνοντες ανά τον κόσμο άρχισαν να συζητούν έντονα το θέμα της προστασίας του περιβάλλοντος. Η σταδιακή μείωση του αριθμού των καταδικαστικών αποφάσεων και των προστίμων σε αυτόν τον τομέα επήλθε μετά το 2016, με την επικύρωση της Συμφωνίας των Παρισίων από την ΕΕ, και την εξαγγελία της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας το 2019.
Γ. Περίοδος 2012-σήμερα
Την τελευταία δεκαετία, το ΔΕΕ εξακολουθεί να εκδίδει σημαντικές καταδικαστικές αποφάσεις για τη χώρα μας στον τομέα του ανταγωνισμού, των κρατικών ενισχύσεων και των επενδυτικών πρακτικών.
Με τις αποφάσεις C-93/17 και C-51/20, το ΔΕΕ καταδικάζει την Ελλάδα για μη ανάκτηση κρατικών ενισχύσεων από τα Ελληνικά Ναυπηγεία ΑΕ και την Λάρκο Γενική Μεταλλευτική & Μεταλλουργική ΑΕ αντίστοιχα, καθώς κρίθηκε ότι είχαν καταβληθεί κατά παράβαση του ενωσιακού δικαίου. Στο ίδιο πνεύμα βρίσκεται και η απόφαση 2011/452/ΕΕ της Επιτροπής, η οποία κρίνει παράνομη την κρατική ενίσχυση που παρασχέθηκε από την Ελλάδα υπέρ της Ελληνικός Χρυσός ΑΕ. Ομοίως έκρινε η απόφαση 2008/723/ΕΚ της Επιτροπής περί ασυμβίβαστων κρατικών ενισχύσεων στις ελληνικές επιχειρήσεις, δυνάμει του Ν.3220/2004.
Παρά ταύτα, η μείωση του αριθμού των καταδικών είναι αξιοθαύμαστη: από τις έντεκα υποθέσεις που εμφάνισαν ελληνικό ενδιαφέρον το 2021 ενώπιον του ΔΕΕ, η χώρα μας καταδικάσθηκε σε μόλις μια, η οποία υπαγόταν στο πεδίο των κρατικών ενισχύσεων. Συγκεκριμένα, πρόκειται για την υπόθεση C-11/20, με την οποία η Ελλάδα καταδικάστηκε σχετικά με τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που καταβλήθηκαν από τον Οργανισμό Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΕΛ.Γ.Α.) κατά τα έτη 2008 και 2009, και για τη μη εφαρμογή της σχετικής απόφασης της Επιτροπής, της υπ’ αριθμ. 2012/157/ΕΕ.i
Ποιοι ήταν οι λόγοι μείωσης των καταδικών της Ελλάδας από το ΔΕΕ;
Είναι γνωστό πως η χώρα μας είχε εκκινήσει προενταξιακές συμφωνίες περίπου είκοσι έτη πριν την οριστική και πλήρη είσοδό της στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες. Οι διαδικασίες εισόδου της, όμως, καθυστέρησαν, λόγω του δικτατορικού καθεστώτος της περιόδου 1967-1974. Μόλις το 1975, ένα έτος μετά την αποκατάσταση του δημοκρατικού πολιτεύματος, η χώρα μας κατέθεσε αίτηση για πλήρη ένταξή της στην ΕΟΚ. Έτσι, εκκίνησαν ξανά οι διαδικασίες ολοκλήρωσης της ένταξης, οι οποίες ολοκληρώθηκαν με ταχείς ρυθμούς: το 1979 υπεγράφη η πράξη προσχώρησης της Ελλάδας, και το 1981 εντάχθηκε επίσημα στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, ούσα το δέκατο μέλος της κοινής αγοράς.
Η αναφορά στην ιστορική στιγμή της ένταξης της Ελλάδας στην ΕΟΚ στοχεύει στο να αναδειχθεί κυρίως η αργή και σταδιακή εναρμόνιση του ελληνικού δικαίου με το ενωσιακό. Η πολυτάραχη πολιτική και οικονομική πορεία της χώρας μας πριν, κατά τη διάρκεια, αλλά και μετά την ένταξη της στην ΕΟΚ, η πολύ εύκολη απορρόφηση των εξωτερικών κλυδωνισμών, αλλά και οι επί χρόνια ταραχώδεις εξωτερικές σχέσεις της με τις γείτονες χώρες, σηματοδοτούν ένα κράτος με πολιτική αστάθεια, οικονομική δυσπραγία και κοινωνική ανωριμότητα, που μεγαλώνει πολίτες παραβάτες. Ενώπιον, λοιπόν, αυτής της επαναλαμβανόμενης κατάστασης, την οποία δεν μπορούσε από μόνη της να επιλύσει, η Ελλάδα αποφασίζει να παραχωρήσει ορισμένες από τις πολιτικές της εξουσίες σε έναν υπερεθνικό οργανισμό (ΕΟΚ), ο οποίος θα λαμβάνει τις δέουσες αποφάσεις, ολοκληρώνοντας, έτσι, το πρότυπο της περιφερειακής ολοκλήρωσης. Η εναρμόνιση των δύο δικαιικών χώρων υπήρξε σταδιακή και χρειάστηκε, όπως θα φανεί στην πορεία, τουλάχιστον τρεις δεκαετίες (1981-2010) για να ολοκληρωθεί.
Η μείωση των καταδικών της χώρας μας οφείλεται, επίσης, σε μεγάλο βαθμό στη χρηματοοικονομική και δημοσιονομική κρίση από την οποία επλήγη, και είχε ως αποτέλεσμα την εξωτερική παρέμβαση. Η εξωτερική παρέμβαση αυτή, πέρα από την οικονομική βοήθεια, περιελάμβανε πακέτα μέτρων, μελέτες, κατευθύνσεις και συνεχείς επιτηρήσεις, τα οποία αφενός μεν καθοδήγησαν τον Έλληνα νομοθέτη, αφετέρου δε δημιούργησαν ένα κλίμα μεγαλύτερης ευσυνειδησίας και υπευθυνότητας, όσον αφορά στις υποχρεώσεις της Ελλάδας απέναντι στην ΕΕ.
Συμπέρασμα
Με μία πρόχειρη ανασκόπηση των τελευταίων ετών, μπορούμε να αντλήσουμε τα εξής πολύ εντυπωσιακά στοιχεία: ενώ το 2009 η χώρα μας βρέθηκε αντιμέτωπη με 22 καταδίκες, το 2010 ο αριθμό αυτός μειώθηκε στο εν τρίτο (μόλις επτά καταδίκες), και έως το 2021 ο αριθμός των καταδικών είχε μειωθεί εντυπωσιακά (μία καταδίκη).ii
Είναι προφανές πως, όσο καλά κι αν λειτουργεί η νομοθετική και κοινοβουλευτική εξουσία σε μία χώρα, όσο καλά οργανωμένη κι αν είναι η κοινωνία των πολιτών, είναι αδύνατο να σταματήσουν να καταγράφονται καταδικαστικές αποφάσεις. Αυτό, όμως, που μπορεί να εξυπηρετήσει η μελέτη των καταδικαστικών αποφάσεων είναι να εντοπίζονται δείγματα αύξησης ή μείωσης παραβατικής συμπεριφοράς, ή η εξαγωγή ενός συμπεράσματος για το κράτος αυτό και για τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν, αναλόγως προς τον τομέα στον οποίον εστιάζει η πλειοψηφία των παραβάσεων.
Η χώρα μας, έπειτα από σαράντα έτη συμμετοχής της στην ΕΕ, έχει εμπεδώσει την ευρωπαϊκή ενότητα, προωθεί την εμπιστοσύνη στην κοινή εσωτερική αγορά και τη νομισματική ένωση, και μάχεται να συμβαδίσει με τα νέα περιβαλλοντικά πρότυπα. Η κατεύθυνση του Έλληνα νομοθέτη φαίνεται, πλέον, να συμβαδίζει με τα ευρωπαϊκά πρότυπα. Παρά ταύτα, η χώρα μας εξακολουθεί να προβάλει σημαντική αντίσταση σε τομείς που θα την καθιστούσαν έναν ελκυστικό επενδυτικό προορισμό, παρουσιάζοντας παραβατική συμπεριφορά στους τομείς του ανταγωνισμού, των κρατικών ενισχύσεων, του ανταγωνισμού, αλλά και της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων.
- Φυσικά, πέραν των ανωτέρω, εντοπίζονται και καταδίκες σε λοιπούς τομείς, οι οποίοι την τελευταία δεκαετία αφορούν κυρίως τους κλάδους της φορολογίας, της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων, της ελεύθερης εγκατάστασης ή της δημόσιας υγείας.
- Να σημειωθεί βέβαια, πως οι υποθέσεις επί των οποίων εκδίδονται αποφάσεις σε μία δεδομένη χρονική στιγμή, αφορούν προγενέστερες πολιτικές επιλογές και χρονικά παλαιότερες κρατικές αποφάσεις. Όπως θα αναλυθεί και κατωτέρω, πολλές από τις αποφάσεις για τις οποίες καταδικάσθηκε η Ελλάδα εν έτει 2021, αφορούν τις πρακτικές που ακολουθούσε τα έτη 2008 και 2009, λίγο πριν δηλαδή η χρηματοοικονομική και δημοσιονομική κρίση, εισβάλει για τα καλά στην χώρα.
Βιβλιογραφία:
Hix S. (2009). Το πολιτικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μεταίχμιο.
Morin Fr. (2011). Ένας κόσμος χωρίς τη Wall Street, Προτάσεις για ένα νέο παγκόσμιο οικονομικό σύστημα. Μεταίχμιο.
Tonveronachi M. (2014). Η ΕΚΤ και η ενιαία ευρωπαϊκή χρηματοπιστωτική αγορά — µία πρόταση για την επισκευή κατά το ήμισυ ενός ελαττωματικού σχεδιασμού. Levy Economics Institute of Bard College.
Θ. Αργυρίου, Λ. Βανδώρου, Β. Βλασερός, Α. Κυπαρίσσης, Θ. Λαμπαδάρη, Μ. Μαργώση, Λ. Παπαδοπούλου, Ι. Παπαναγιώτου, Α. Συρμαλόγλου, Ν. Φύτρου, Χ. Χριστοδουλίδου. (2016). Αναπτυξιακά μοντέλα στην Ελλάδα Παρελθόν, παρόν και μέλλον. Μεταμεσονύκτιες Εκδόσεις.
Μούσσης Ν. (2016). Ευρωπαϊκή Ένωση: δίκαιο, οικονομία, πολιτικές. Παπαζήσης.
Γκόρτσος Χρ. (2016). Η πορεία προς την «Ευρωπαϊκή Τραπεζική Ένωση»: θεσμικές και κανονιστικές διαστάσεις και οι επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητα του ελληνικού τραπεζικού συστήματος [pdf]. Διαθέσιμο σε: https://bit.ly/3gYR8Mp
Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο. (2021). Ο σχεδιασμός της εξυγίανσης στο πλαίσιο του Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης. Διαθέσιμο σε: https://ketlib.lib.unipi.gr/xmlui/bitstream/handle/ket/3662/SR_Single_resolution_mechanism_EL.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Μήτσος Α. (2021). Από την ακινησία στο άλμα προς τη δημοσιονομική ένωση [pdf]. Διαθέσιμο σε: https://bit.ly/3U6coxQ
Καρκατσούλης Π., Στεφοπούλου Ε., Σαραβάκος Κ. (2020). Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης Διαθέσιμο σε: https://www.researchgate.net/publication/357529370_Deiktes_Poiotetas_Nomotheteses_2020
Χρυσομάλλης Δ. (2021). ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ Η ΕΛΛΑΔΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ: ΠΕΡΙΟΔΟΣ 2021. Διαθέσιμο σε: https://bit.ly/3h1u8fq
Χρυσομάλλης Δ. (2014). ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΔΕΕ & ΓΔΕΕ Η ΕΛΛΑΔΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΤΗΣ ΕΕ ΚΑΤΑ ΤΑ ΕΤΗ 2012 – 2013. Διαθέσιμο σε: http://www.digestaonline.gr/pdfs/Digesta%202014/18.pdf
WWF. Η περιβαλλοντική νομοθεσία και η εφαρμογή της στην Ελλάδα. Διαθέσιμο σε: https://www.contentarchive.wwf.gr/images/pdfs/InductionPack_EnvironmentalLawWWF.pdf
Πηγή εικόνας: https://unsplash.com/photos/yCdPU73kGSc